I OSK 128/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "H." w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 331/04 w sprawie ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "H." w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 22 marca 2004 r. (...) w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 października 2005 roku, II SA/Gl 331/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej “H." w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 22 marca 2004 roku, (...) w przedmiocie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia 4 lutego 2004 roku, (...) Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w C., stanowiących własność Gminy C. i będących w użytkowaniu wieczystym Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej “H.", oznaczonych jako działki nr 71/6, 51/3, 84/5, 88, 68/3, 68/4, 69/15, 110/4, 114, 116, 63/8, 97/4 i 98/2. Jako podstawę materialnoprawną wydania decyzji organ powołał przepisy art. 95 ust. 4, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ w związku z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych /Dz.U. 2001 nr 4 poz. 27 ze zm./. Postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte na wniosek użytkownika wieczystego - Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej “H." z dnia 5 sierpnia 2002 roku, uzupełniony w dniu 15 grudnia 2003 roku. Jako cel podziału wnioskodawca wskazał realizację art. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Wydana przez organ I instancji decyzja zatwierdzała projekt podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem i dołączonymi do tego wniosku wstępnymi projektami podziału. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca Spółdzielnia. Wskazała, że Prezydent Miasta C. wydając zaskarżoną decyzję odmówił przejęcia na własność Gminy wydzielonych pod drogi działek gruntu wbrew art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółdzielnia powołała się na opinię Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 20 października 2003 roku, w myśl której uzasadnione było przejęcie przez Gminę przedmiotowych działek. Dalej zauważyła, że we wcześniejszych decyzjach organ I instancji orzekając o podziale innych nieruchomości, których wieczystym użytkownikiem była skarżąca Spółdzielnia, orzekał o przejściu z mocy prawa na rzecz miasta działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne i pozytywnie zaopiniowanych przez Miejski Zarząd Dróg. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na własność gminy przechodzą z mocy prawa te działki, które zostały wydzielone pod drogi publiczne. Wszystkie działki wymienione w odwołaniu stanowią drogi wewnętrzne, a te nie są drogami publicznymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa “H." w C. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ustawy o drogach publicznych. Zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 107 par. 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że działki wydzielone pod drogi nie spełniają jedynie funkcji dróg wewnętrznych, ale służą potrzebom mieszkańców C. i uzupełniają gminną sieć dróg publicznych. Taki stan rzeczy potwierdza opinia Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 20 października 2003 roku. Organ wydając decyzję pominął stanowisko wyrażone w tej opinii, a tym samym pominął okoliczność dowodową o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia. Utrata ważności planu zagospodarowania przestrzennego, na który powoływał się organ I instancji pozostaje bez znaczenia, ponieważ dokonywany w trybie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział następuje niezależnie od ustaleń tego planu. Zaskarżona decyzja nie odnosi się do merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu, a szczególności do powołanych analogicznych przypadków, w których organ I instancji orzekał o przejściu wydzielonych pod drogi działek na własność Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę uznając, iż nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż postępowanie toczyło się z wniosku skarżącej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Wniosek został złożony w celu realizacji przez Spółdzielnię obowiązku wynikającego z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W takiej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawały kwestie zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. W ocenie Sądu pierwszej instancji istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy wydzielone działki gruntu stanowiły działki wydzielone pod drogi publiczne, w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i czy z mocy prawa miały przejść na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia drogi publicznej, a zatem należy odwołać się do art. 1 ustawy o drogach publicznych zawierającego definicję drogi publicznej, art. 2 ust. 1 /podział dróg publicznych/ i art. 5-8 /zaliczanie do poszczególnych kategorii dróg publicznych/. Sąd podkreślił, iż drogi wewnętrzne są wyłączone z kategorii dróg gminnych /art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/ a tym samym nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego w żaden sposób nie wykazano, aby wydzielone działki miały stanowić drogi publiczne. W szczególności nie wskazano żadnego aktu prawa miejscowego, na podstawie którego drogi te miałyby być zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych. Drogi znajdujące się na wydzielonych działkach są drogami wewnętrznymi, a do takich dróg nie znajduje zastosowania przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoływane przez skarżącą decyzje Prezydenta Miasta C. wydane zostały w innych postępowaniach i nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy; nie wiążą Sądu przy rozpoznawaniu sprawy i nie są objęte kontrolą w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie znalazły uzasadnienia. Skoro istotą sporu było wyjaśnienie kwestii zaliczenia wydzielonych działek do kategorii dróg publicznych, a sprawa ta została dostatecznie wyjaśniona, to nie doszło do naruszenia art. 7 Kpa. Ewentualne ograniczenie uzasadnienia decyzji tylko do tej kwestii, mimo że mogło stanowić naruszenie art. 107 par. 3 Kpa, to nie miało wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa “H." w C., reprezentowana przez radcę prawnego Dorotę W. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej RSM "H." podniosła, że zaskarżając decyzję podziałową wzięła pod uwagę charakter wydzielonych działek, zajętych pod drogi, które spełniają warunki drogi publicznej zarówno pod względem technicznym, jak i praktycznym, gdyż służą potrzebom mieszkańców C. i uzupełniają gminną sieć dróg publicznych. Tę ocenę potwierdza znajdująca się w aktach sprawy opinia Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 20 października 2003 roku, w której wyraźnie stwierdzono o możliwości przekształcenia nowo wydzielonych dróg w drogi publiczne. Opinia Miejskiego Zarządu Dróg w C. została wydana w oparciu o przesłanki faktyczne oceniane w sposób obiektywny i niezależny od zainteresowanej strony, tj. skarżącej Spółdzielni. W ocenie strony, Sąd pierwszej instancji w sposób zbyt uproszczony odczytał normę art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonując wykładni funkcjonalnej tego przepisu nasuwa się wniosek, że ustawodawca zobowiązał jednostkę samorządu terytorialnego do przejęcia na własność wydzielonych pod drogi publiczne działek gruntu niezależnie od tego, czy droga ta została w sposób formalny zaliczona do kategorii drogi publicznej. Gdyby stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać za prawidłowe, to jednostki samorządowe nigdy nie przejmowałyby takich nieruchomości w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z tego względu, iż w momencie dokonywania podziału nie ma stosownych uchwał organu samorządowego o zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej z uwagi na brak wyodrębnienia geodezyjnego tych nieruchomości. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej zostają wydzielone działki oznaczone geodezyjnie, zajęte tylko i wyłącznie pod drogę, w stosunku do której mogłaby być podjęta uchwała o zaliczeniu jej do kategorii drogi publicznej. Wobec tego można uznać, że przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyjątek do zasad określonych w art. 7 ustawy o drogach publicznych wymagających dla zaliczenia drogi do danej kategorii dróg wymogu formalnego w postaci uchwały właściwego organu samorządowego. Potwierdzeniem prawidłowości powyższej wykładni jest dotychczasowa praktyka Gminy C., która we wcześniejszych decyzjach podziałowych w analogicznych stanach faktycznych korzystała z art. 98 ustawy i orzekała o przejęciu na własność działek gruntów wydzielonych pod drogi, co do których nie było uchwał formalnie zaliczających ich do kategorii dróg publicznych, a które jednakże spełniały parametry techniczne takiej drogi i tak były faktycznie wykorzystywane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej “p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a./. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu /paragraf, ustęp/ - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/, nie określając konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, które miałyby zostać naruszone. W tym miejscu wskazać należy, iż przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - zawierał cztery ustępy. Przepis art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje zasadę przejścia z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa działek gruntu wydzielonych odpowiednio pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela. Zdanie drugie art. 98 ust. 1 ustawy przewiduje, w przypadku dokonania podziału nieruchomości na wniosek użytkownika wieczystego, wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Ustęp 2 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na właściwy organ obowiązek złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Ustęp 3 art. 98 dotyczy kwestii odszkodowania przysługującego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu ustalanego w drodze uzgodnienia bądź według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast ustęp 4 art. 98 tejże ustawy normował kwestie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu - w wyniku podziału - wartości nieruchomości. Każda z tych jednostek redakcyjnych dotyczy zatem odrębnego zagadnienia. Brak wskazania w skardze kasacyjnej - tak w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu - konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która miałaby zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji oznacza, iż podstawa kasacji nie została należycie przytoczona. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak wskazanego zarzutu. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest bowiem spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. /por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, III CKN 29/97 - OSNC 1997 nr 6-7 poz. 96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, III CKN 760/00 - Lex nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, OSK 421/04 - Lex nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, FSK 41/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 9/. Podobnie autor skargi kasacyjnej skonstruował zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, nie precyzując jednostki redakcyjnej przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Przepis ten zawiera trzy normy prawne. Ustęp 1 art. 7 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Ustęp 2 powyższego przepisu ustanawia tryb zaliczania danej drogi do dróg gminnych /w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu/, a ustęp 3 nakazuje ustalanie przebiegu istniejących dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy. A zatem, wprawdzie każda z jednostek redakcyjnych art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych dotyczy dróg gminnych, lecz normuje inne kwestie dotyczące tej kategorii dróg. Nadto, niezależnie od sposobu sformułowania powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie, a to z następujących względów. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych - art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej zatem są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1989 roku, IV SA 992/87 - ONSA 1989 Nr 2 poz. 70/. Powołana wyżej ustawa w art. 2 ust. 1 dzieli drogi publiczne - ze względu na funkcje w sieci drogowej - na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Takie też pojęcie "drogi publicznej" i kategorie dróg publicznych należy przyjąć dla potrzeb ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. A zatem, jeżeli każda z kategorii dróg winna spełniać nie tylko względy techniczne, ale i warunki formalne - prawne, to brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie danej drogi do dróg wewnętrznych /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2000 roku, III SA 1432/99 - Lex nr 47974, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 roku, II CK 312/05 – OSNC 2006 nr 9 poz. 156/. Stosownie bowiem do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to tym samym nie są także drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2002 roku, II SA/Łd 1093/01 - ONSA 2004 Nr 1 poz. 15/. W tym miejscu podkreślić należy, iż strona wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała ustaleń faktycznych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, w tym co do braku stosownej uchwały rady gminy o zaliczeniu spornych dróg - działek wydzielonych pod drogi - do kategorii dróg gminnych. Skarżąca Spółdzielnia nie podniosła także, aby utworzenie spornych dróg jako dróg publicznych przewidywał obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego jak też, aby sporządzono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które przewidywałoby utworzenie takiej drogi a którego to ustalenia - z mocy art. 9 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm./ - byłyby wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa “H." w C. nie wskazywała także, aby wydzielone pod drogi działki leżały w ciągu ulicy publicznej, co pozwoliłoby na uznanie danego odcinka drogi za drogę tej samej kategorii, w której ciągu leży - art. 2 ust. 2, art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Opinia Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 20 października 2003 roku, iż nowo wydzielane drogi mogą być przekształcone w drogi publiczne, nie jest wystarczająca dla podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o charakterze spornych dróg jako dróg wewnętrznych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ oddalił skargę kasacyjną.