II OSK 457/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 195/04 w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 195/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. Z. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia 5 czerwca 1992 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę pawilonu usług medycznych w G. przy ul. H. Pismem z dnia 29 marca 2000 r. H. Z. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z uwagi na fakt, że od 1993 r. budowa nie była realizowana. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej organ I instancji uznał, że przerwa w budowie wyniosła ponad dwa lata i stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po utrzymaniu powyższej decyzji w mocy, została złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyniku której rozpoznania wyrokiem z dnia 24 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 2779/00 NSA uchylił obie decyzje i wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożyła H. Z., a w wyniku jego rozpoznania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zapisy w dzienniku budowy oraz wnioski z opinii biegłego wskazują, że budowa nie była przerwana na okres ponad dwóch lat. Na powyższą decyzję H. Z. złożyła skargę do sądu administracyjnego. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. W ocenie Sądu wynikająca z przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające fakt wygaśnięcia musi mieć walor pewności oparty na bezspornym materiale dowodowym. Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie powołanego przepisu art. 37 ustawy, a zebrany materiał dowodowy uzasadniał wydanie decyzji niestwierdzającej wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowania w tym przedmiocie nie można jednak utożsamiać z restrykcją w znaczeniu "karania" inwestora za przerwę w budowie. Dodatkowo Sąd podniósł, że o ile nie ulega wątpliwości, że właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze posiada przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to w przypadku postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego, kwestia ta nie jest taka oczywista. Sąd uznał, że skarżąca H. Z. nie wykazała na czym polega naruszenie jej chronionego prawem indywidualnego interesu prawnego poprzez - jak twierdzi - przekroczenie przez inwestora dwuletniego okresu w zaniechaniu realizacji pozwolenia na budowę. Od powyższego wyroku H. Z. złożyła skargę kasacyjną do sądu administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła o zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie naruszeń przez organy administracji publicznej orzekające wcześniej w niniejszej sprawie wskazanych w skardze przepisów postępowania, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd uznał ustalony przez organy stan faktyczny za prawidłowy. W skardze kasacyjnej zarzucono art. 141 § 4 w związku z art. 3 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz jakiegokolwiek merytorycznego wyjaśnienia (uzasadnienia) dla odmowy uznania zasadności postawionych zarzutów w zakresie postępowania dowodowego. Zarzucono także naruszenie art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie można stwierdzić wygaśnięcia decyzji pomimo upływu terminu, o którym mowa w powyższym przepisie, opierając się na poglądzie, że przepis ten nie może stanowić sankcji dla inwestora. Wynikiem błędnej wykładni powyższego przepisu jest jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy dla udzielenia skarżącej "prawnomaterialnej ochrony", uzasadniającej jej interes prawny w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia tych przepisów postępowania, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które odnoszą się do przymiotu strony w toczącym się w sprawie postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy mimo wątpliwości wyrażanych w tej mierze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skarżąca brała udział w ww. postępowaniach, mając możliwość obrony swoich praw. Co do zaś zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) to trzeba zauważyć, że sam fakt przywołania tego przepisu, stanowiącego podstawę do uwzględnienia skargi, bez wskazania przepisów postępowania, które naruszył Sąd pierwszej instancji, to za mało aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł zakwestionować zaskarżony wyrok. Tak samo zresztą jak w przypadku zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Czym innym jest natomiast polemika z dokonanymi przez sąd ustaleniami faktycznymi, które aby mogły być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego winny znaleźć odzwierciedlenie w zarzucie naruszenia stosownych przepisów postępowania. Zadość temu nie czyni przywołanie w tej mierze art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczącego właściwości sądów administracyjnych. Również usprawiedliwionych podstaw pozbawiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył normę art. 37 ust. 1 ww. ustawy, zasadnie przyjmując, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, m.in. wówczas gdy budowa niewątpliwie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, i równie zasadnie przyjął, że czasu przerwy w budowie nie można domniemywać. Mając na uwadze ww. zarzuty skargi kasacyjnej oraz związanie nimi w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.