II OSK 132/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ś . i D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2005r., sygn. akt II SA/Sz 1017/04 ze skargi A. Ś. i D. Ś. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2004r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną II OSK 132/06 U z a s a d n i e n i e Wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. (II SA/Sz 1017/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. Ś. i D. Ś. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2004r.), w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Przedstawiając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na skutek pisma skarżącej A. Ś. z dnia 11 grudnia 2002 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przez S. i L. T. w budynku mieszkalnym położonym w P., przy ul. G., stanowiącym współwłasność skarżących A. i D. Ś. oraz S. i L. T. Następnie, w trakcie postępowania ustalono, że S. i L. T. w 2000 roku samowolnie zamontowali okno połaciowe w kuchni i wybudowali ścianę między korytarzem na piętrze, a klatką schodową. Z tych względów decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał S. i L. T. dostarczenie określonych dokumentów we wskazanym terminie, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym zgody współwłaścicielek. Następnie, po wykonaniu powyższego obowiązku administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z nowo powstałymi elementami, tj.: oknem połaciowym w kuchni i ścianą między korytarzem na piętrze, a klatką schodową. Z kolei, odwołanie z dnia 2 lipca 2004 r. od powyższej decyzji wniosły A. i D. Ś. do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie. Skarżące stwierdziły, że ze względu na fakt nie przedłożenia przez S. i L. T. dokumentów potwierdzających m. in. zgodę skarżących na wykonanie opisanych powyżej robót budowlanych, domagają się nakazania przywrócenia funkcji klatki schodowej zgodnie z posiadaną dokumentacją Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze, a w uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, w związku z tym skarżące nie mogły wnieść skutecznie odwołania, które w świetle przepisów kpa przysługuje tylko stronie. Następnie, skarżące reprezentowane przez radców prawnych I. L. i J. S. w dniu 14 września 2004 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, żądając jej uchylenia i zarzuciły naruszenie art. 32, 48, 51 i 59 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, iż niniejsza sprawa jest sprawą o pozwolenie na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podkreślił, że w prawie budowlanym obowiązuje generalna zasada nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub ewentualnie bez zgłoszenia, w świetle art. 29 Prawo budowlane. Odstępstwo od powyższej zasady dopuszczalne jest tylko kiedy budowa jest zgodna z przepisami o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, a inwestor wykona ponadto czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przedłożenie wszystkich wymaganych prawem dokumentów w terminie traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowanego, a następnie właściwy organ, po ich przeanalizowaniu podejmuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Stąd, zdaniem skarżących zaskarżona decyzja, jak i ją poprzedzająca, są niezgodne z prawem i powinny zostać uchylone. W uzasadnieniu skargi podniesiony jest ponadto zarzut zalegalizowania samowoli budowlanej pomimo braku zgody skarżących na dokonanie robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił, gdyż orzekł, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku podkreślił, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek S. i L. T. z dnia 19 marca 2004 r., w którym wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. o wydanie pozwolenia na użytkowanie, załączając dokumenty wymagane decyzją. Natomiast, podkreślił Sąd I instancji, złożenie przez stronę wniosku, znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach materialnego prawa administracyjnego, w tym przypadku przepisach art. 55 pkt 2, art. 57 i art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), obliguje organ administracji publicznej do jego załatwienia i to w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Ponadto, organ nie może rozstrzygnąć sprawy w oderwaniu od złożonego wniosku, a jeżeli postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, to organ związany jest złożonym wnioskiem i do niego musi się odnieść w wydanym orzeczeniu. Oznacza to, że właściwy organ nie może według swego uznania zakwalifikować wniosku, co sugerują skarżący w uzasadnieniu skargi i rozpatrzyć sprawę na podstawie przepisów, które zdaniem organu powinny mieć zastosowanie w sprawie. Natomiast S. i L. T. wnieśli wniosek tylko o wydanie pozwolenia na użytkowanie, czyli możliwe było wydanie decyzji tylko w tym przedmiocie i taka też decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 59 cyt. ustawy Prawo budowlane. Przepis ten reguluje postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdyż w ust. 7 jednoznacznie stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Dlatego też, orzekł Sąd I instancji skarżące nie mogły być stroną postępowania o udzielenie S. i L. T. pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, iż nie mogły skutecznie wnieść odwołania od decyzji w tym przedmiocie, ponieważ zgodnie z przepisem art. 127 § 1 kpa, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Natomiast wniesienie odwołania przez osobę nie posiadającą przymiotu strony, nakłada na właściwy organ odwoławczy obowiązek umorzenia postępowania odwoławczego. Z tych względów będąca przedmiotem zaskarżenia i podlegająca kontroli Sądu decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze jest zgodna z prawem, orzekł Sąd I instancji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę kasacyjną złożyły reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika A. Ś. i D. Ś. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pełnomocnik skarżących podniósł następujący zarzut. Dotyczy on naruszenia przepisów art. 32, 48, 51, 55, 57 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) przez błędne przyjęcie, iż niniejsza sprawa jest sprawą o pozwolenie na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że po pierwsze, skarżona decyzja nie została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek S. i L. T. tylko to postępowanie zostało uprzednio wszczęte na wniosek skarżących. Po drugie, zdaniem pełnomocnika skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie może "zakwalifikować przedmiotowej sprawy jako sprawy o pozwolenie na użytkowanie". Wynika to z tego, stwierdza pełnomocnik skarżących, że S. i L. T. jako inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, ponieważ bez wymaganego pozwolenia na budowę dokonali remontu istniejącego przedmiotowego obiektu budowlanego, który obejmował zmiany jego elementów konstrukcyjnych. Natomiast w ramach tzw. legalizacji danych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przedłożenie wszystkich wymaganych dokumentów w terminie traktuje się – zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego – jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeśli budowa nie została jeszcze zakończona). Natomiast, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, organ nadzoru budowlanego bada dostarczone dokumenty. Dlatego też podnosi pełnomocnik skarżących, utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, który "całkowicie arbitralnie przekwalifikował sprawę o samowolę budowlaną na sprawę o pozwolenie na użytkowanie jest nie tylko bezprawne, ale przede wszystkim odbiera skarżącym prawo do obrony przed samowolą budowlaną dokonaną w ich domu". Jednocześnie pełnomocnik skarżących podnosi fakt, że brak jest zgody skarżących na dokonane remonty jak i nie zastąpiło jej w ramach współwłasności przedmiotowego budynku mieszkalnego, orzeczenie Sądu udzielone w trybie art. 201 kc. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art.183 § 2 powołanej wyżej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Ponadto, należy podkreślić, że w świetle art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie ustawowej, określonej w art. 174 pkt 1 powołanej ustawy, bez nawet jednak odwołania się do podstawy skargi kasacyjnej z tego przepisu czyli art. 174 pkt 1 powołanej ustawy w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych. W podstawach skargi wnoszący skargę musi bowiem wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. Jednocześnie należy podkreślić, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wyłącznie podniósł, naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest przepisów art. 32, 48, 51, 55, 57 i 59 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) przez błędne przyjęcie, że niniejsza sprawa jest sprawą o pozwolenie na użytkowanie. Ten ostatni zarzut ze skargi kasacyjnej jest całkowicie chybiony, gdyż przedmiotowa sprawa dotyczy właśnie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 ust. 1 w związku z ust. 7 tego przepisu cyt. ustawy – Prawo budowlane, którego dyspozycja jednoznacznie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Powyższy przepis wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 roku, a więc przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, co nastąpiło w dniu 19 marca 2004 roku (art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Oznacza to, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 7 cyt. ustawy – Prawo budowlane, co prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Natomiast w swoich podstawach skarga kasacyjna podnosi tylko naruszenie przez Sąd I instancji m.in. art. 59 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane, nawet bez określenia, które ustępy tego artykułu, a jest ich siedem, zostały naruszone. Ponadto, w odniesieniu do art. 59 tejże ustawy, skarga kasacyjna także nie podnosi czy było to naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni tego przepisu czy też błędnym jego zastosowaniu w tej sprawie. Dotyczy to także pozostałych wymienionych w skardze kasacyjnej art. 32, 48, 51, 55 i 57 cyt. ustawy – Prawo budowlane, których ponadto Sąd I instancji nie mógł naruszyć w świetle art. 174 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ich nie stosował w przedmiotowej sprawie dotyczącej wyłącznie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).