II GSK 394/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Kuba, Cezary Pryca, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. C. Spółki z o.o. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2491/05 w sprawie ze skargi P. C. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. C. Sp. z o.o. w Ł. na pismo Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego. Z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że spółka złożyła do Ministra Gospodarki i Pracy wniosek o udzielenie wsparcia finansowego na podstawie ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz.U. Nr 41, poz. 363 ze zm.). Pismem z dnia 6 czerwca 2005 r. organ poinformował stronę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Spółka zwróciła się o ponowną analizę swojego wniosku, a Minister Gospodarki i Pracy zaskarżonym pismem z dnia 8 lipca 2005 r. podtrzymał "stanowisko dotyczące oceny i przyznanych punktów". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie "decyzji" z dnia 8 lipca 2005 r. i poprzedzającej ją "decyzji" z dnia 6 czerwca 2005 r., podkreślając, że powyższe pisma należy traktować jako decyzje, ponieważ spełniają one wymogi przewidziane w art. 107 k.p.a. Brak w nich jedynie pouczenia o środkach zaskarżenia, co jednak nie przekreśla możliwości wniesienia skargi. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. Jednakże dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji niezbędne jest zbadanie, w jakiej formie może zapaść rozstrzygnięcie pozytywne dla strony. Jest ono, w przypadku braku odmiennych unormowań prawnych, wskazówką co do formy działania organu administracji. Zgodnie z ustawą o finansowym wspieraniu inwestycji, właściwy minister do spraw gospodarki (obecnie Minister Gospodarki i Pracy) rozpatruje wniosek przedsiębiorcy o przyznanie takiego wsparcia. Podstawą do udzielenia wsparcia jest umowa zawierana przez Ministra z przedsiębiorcą. Oznacza to niemożność załatwienia wniosku skarżącej w formie wydania decyzji administracyjnej. Sąd nie zgodził się z poglądem skarżącej, że pismo Ministra informujące o przyczynach odmowy udzielenia wsparcia finansowego nowej inwestycji ma charakter decyzji. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że Minister Gospodarki i Pracy jedynie informuje przedsiębiorcę o przyczynach odmowy uwzględnienia wniosku. Nie jest to zatem decyzja w rozumieniu art. 104 k.p.a., a taka informacja nie jest równoznaczna z rozstrzygnięciem. Istnieje wprawdzie możliwość wystąpienia przez zainteresowanego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale nie uruchamia on "postępowania odwoławczego" w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. Gdyby miały zastosowanie w sprawie przepisy procedury administracyjnej, to organ obowiązany byłyby do podjęcia jednego z przewidzianych w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięć, na przykład uznając zarzuty wniosku za zasadne uchylić decyzję (tj. "informację") i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Sąd stwierdził też, że zaskarżone pisma nie mogą być uznane za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. Akty i czynności określone w tym przepisie nie obejmują spraw, dla załatwienia których ustawodawca przewidział formę umowy, jako instytucji cywilnoprawnej. Na tej podstawie Sąd uznał skargę za niedopuszczalną. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżąca zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.s.a., rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 4 p.s.a. w związku z art. 13a ust. 1 i 2 ustawy o finansowym wsparciu inwestycji, polegającą na przyjęciu, że odmowa udzielenia wsparcia finansowego nowej inwestycji nie następuje w drodze wydania decyzji podlegającej jurysdykcji sądów administracyjnych, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a. przez odrzucenie skargi, w sytuacji kiedy sprawa, wbrew stanowisku Sądu I instancji, należała do właściwości sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 4 p.s.a., w konsekwencji także naruszenie art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżącej prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd oraz wniosła o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji, określając elementy postępowania zmierzającego do uzyskania takiego wsparcia, wskazuje w art. 12 ust. 1, iż podstawą udzielenia takiego wsparcia jest umowa zawarta przez przedsiębiorcę z Ministrem Gospodarki i Pracy. Jednakże umowa taka jest dopiero konsekwencją zakończenia, z wynikiem pozytywnym dla przedsiębiorcy, procedury zmierzającej do uzyskania wsparcia. Ponadto, żaden przepis tej ustawy nie wyłącza stosowania w tym postępowaniu przepisów k.p.a., które powinny być zastosowane zarówno w odniesieniu do pozytywnego, jak i negatywnego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku negatywnego załatwienia wniosku strony o udzielenie wsparcia finansowego, Minister, zgodnie z art. 13a ustawy, informuje stronę o przyczynach odmowy udzielenia takiego wsparcia. Zdaniem skarżącej, nie powinno budzić wątpliwości, że czynność ta następuje w formie decyzji administracyjnej, ponieważ Minister Gospodarki i Pracy był właściwy do załatwienia takiego wniosku i istniała sprawa administracyjna - odmowa udzielenia wsparcia finansowego. Spełnione więc zostały warunki do załatwienia sprawy w formie decyzji, na które zwraca się uwagę w piśmiennictwie (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 569). Jako przykład podobnego rozwiązania skarżąca wskazała art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) stanowiący, że zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedza wydanie decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot nabycia. Naruszenie wymienionych przepisów Konstytucji uzasadniła natomiast pozostawieniem poza kontrolą niezawisłego sądu dokonanej przez organ odmowy udzielenia wsparcia finansowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynikające z art. 183 p.s.a. związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza zakres badania legalności orzeczenia sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma ocena prawnego charakteru odmowy udzielenia wsparcia finansowego przewidzianego w art. 13a ustawy z dnia 20 marca 2002 r. Dokonanie tej oceny powinno uwzględniać także inne unormowania powołanej ustawy, w tym również jej art. 12 ust. 2 stanowiący, że podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa zawarta przez ministra właściwego do spraw gospodarki z przedsiębiorcą i art. 2 ust. 1 pkt 4 zaliczający środki na wspieranie inwestycji do dotacji celowych określonych w art. 76a ustawy z dnia 28 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), a od dnia 1 stycznia 2006 r. - w art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 246, poz. 2104), które pozwalają na porównywalne stosowanie odniesień do innych aktów prawnych bazujących na podobnych rozwiązaniach. Sprawy dotyczące odmowy udzielenia wsparcia finansowego inwestycji na podstawie art. 13a ustawy z dnia 20 marca 2002 r. były już rozpoznawane przez NSA, który np. wyrokiem II GSK 70/05 z dnia 24 maja 2005 r. oddalił skargę kasacyjną przedsiębiorcy od postanowienia WSA w Warszawie odrzucającego jego skargę na dokonaną przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej odmowę finansowego wsparcia inwestycji. W motywach wyroku NSA podkreślił, że skoro przepisy tej ustawy (art. 12) przewidziały formę umowy przy udzielaniu wsparcia finansowego inwestycji, to wykluczone jest stosowanie przepisów k.p.a. oraz p.s.a. w razie braku spełnienia warunków do udzielenia takiego wsparcia. Odmienny natomiast pogląd sformułował NSA w wyroku II GSK 116/05 z dnia 7 września 2005 r. uchylającym postanowienie WSA w Warszawie odrzucające skargę innego przedsiębiorcy na dokonaną przez tego ministra odmowę finansowego wsparcia inwestycji, kwalifikujący powyższą odmowę do aktu o charakterze decyzji administracyjnej. Odnotowania wymagają także postanowienia NSA funkcjonującego jeszcze w jednoinstancyjnym modelu sądownictwa administracyjnego, np. w sprawach III SA 223/03 z dnia 19 marca 2003 r. i III SA 2835/03 z dnia 8 grudnia 2003 r. odrzucające skargi na czynności opiniodawcze i odmowę przyznania takiego wsparcia, które - jak uznano - nie kwalifikują się do objęcia przepisami k.p.a. i są wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego. Podobne wątpliwości doprowadziły do podjęcia - przy zdaniu odrębnym trzech sędziów - uchwały II GPS 1/06 składu 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r. zawierającej rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w sprawie odmowy przyznania dla zakładu pracy chronionej pożyczki w celu ochrony miejsc pracy osób niepełnosprawnych. Miała ona treść następującą: "1. Odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). 2. Na odmowę udzielenia pożyczki, o której mowa w pkt 1 nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego". W jej uzasadnieniu zwrócono szczególną uwagę m.in. na udzielanie tej pożyczki na podstawie umowy z pracodawcą prowadzącym zakład pracy chronionej (art. 32a), a więc w formie cywilnoprawnej, czego nie można pomijać przy rozpoznawaniu wniosku na podstawie przepisów aktu wykonawczego do tej ustawy pamiętając, że wnioskodawca nie jest pozbawiony skutecznej ochrony przed sądem powszechnym z uwzględnieniem gwarancji wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wskazane przykłady z orzecznictwa świadczą o skali trudności w prawnej identyfikacji różnych form pomocy ze sfery dotacji celowych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Nie jest wykluczone, że będą one narastały w miarę coraz szerszego korzystania z wielu podobnych funduszy. W ocenie składu orzekającego, w takich sytuacjach należy przede wszystkim kierować się wykładnią gramatyczną przepisów zawartych w ustawach przy kwalifikowaniu sprawy jako cywilnej lub administracyjnej. W razie istnienia jednoznacznej normy stanowiącej o załatwieniu sprawy w drodze umowy i braku wyodrębnienia etapu postępowania lub kwestii do rozstrzygnięcia w trybie postępowania administracyjnego przez wydanie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, rozpoznawanie wniosku o przyznanie stosownej pomocy ze strony Państwa powinno się zaliczać do czynności poprzedzających dobrowolne zawarcie umowy lub spór o nią przed sądem powszechnym. Źródłem takiego sporu są bowiem jedynie różniące się ze sobą oceny stron co do spełnienia warunków do przyznania pomocy, a nie wskazane przez ustawodawcę załatwianie tego rodzaju spraw w drodze umowy. W ocenie składu orzekającego NSA, nie doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Podane w niej, znane w praktyce normatywnej, przykłady wyodrębnienia etapu postępowania administracyjnego przed zawarciem umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i umowy sprzedaży nieruchomości państwowej, potwierdzają dodatkowo niedopuszczalność przyjmowania w drodze wykładni, że taki etap istnieje w ustawie z dnia 20 marca 2002 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.s.a. orzekł jak w sentencji.