II OSK 457/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska (spr. ), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Krystyna Borkowska, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 551/04 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę Wójta Gminy [...], wniesioną w imieniu Rady Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...], stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego – J. Ł. pełniącego funkcję prezesa Zarządu [...] w [...], która to spółdzielnia korzysta z mienia gminnego – dzierżawi od gminy nieruchomość zabudowaną, położoną w [...]. Zarządzenie zastępcze wydane zostało po uprzednim podjęciu przez Radę Gminy, w dniu 23 lipca 2004 r. uchwały o odmowie uchwały, stwierdzającej wygaśnięcie mandatu J. Ł. oraz o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ewentualnie wydanego przez Wojewodę Lubelskiego zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. Ł. Wojewoda Lubelski uznał, że został naruszony art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskali mandat, a także zarządzać taka działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wojewoda uznał, że prezes zarządu Spółdzielni, jako członek jej organu zarządzającego, dokonuje czynności mieszczących się w zakresie zarządzania działalnością gospodarczą spółdzielni lub pełnomocnictwa w prowadzeniu tej działalności, zaś spółdzielnia prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia gminy, a wobec tego wystąpiły przesłanki przewidziane w wyżej wskazanym przepisie skutkujące wygaśnięciem mandatu. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego podano nadto, że Spółdzielnia prowadzi działalność z wykorzystaniem gruntu, który stanowi własność gminy i oddany został Spółdzielni w użytkowanie wieczyste. Jednakże jako powód uzasadniający przyjęcie wygaśnięcia mandatu, wskazano pełnienie przez radnego funkcji prezesa zarządu Spółdzielni. W uzasadnieniu zawarto stwierdzenie: "zarządzaniem działalnością gospodarczą będzie przede wszystkim pełnienie funkcji w organach zarządzających podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Organem zarządzającym w Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] jest zarząd. Kieruje on działalnością Spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. W świetle powyższych wywodów, radni pełniący funkcje Prezesa Spółdzielni naruszają zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę na zarządzenie zastępcze wskazał, że "bezsporne jest, że w okresie co najmniej od 1999 r. do 30 kwietnia 2004 r. Spółdzielnia dzierżawiła od Gminy [...] działkę Nr 483/3 wraz ze znajdującymi się na niej budynkami gospodarczymi (...) tym samym przyjąć należy, że w tym okresie J. Ł. łączył stanowisko radnego samorządu Gminy [...] z zarządzaniem w ramach funkcji członka zarządu Spółdzielnią Kółek Rolniczych w [...], prowadzącą działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego". Ta okoliczność przesądza o zasadności stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że ani sąd, ani wojewoda "nie są powołani ani uprawnieni do ustalania możliwości i stopnia realnego zagrożenia jakie wywołuje konkretna sytuacja w świetle omawianych przepisów. Zakaz łączenia takich funkcji i działalności, wynika z ustawy, która nie przewiduje wyjątków ze względu na rozmiar tej działalności, jej przydatność czy inne, indywidualne okoliczności". Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego W. M., domagając się uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "polegającą na przyjęciu, że art. 24f ust. 1 dotyczy też radnych, będących członkami kolegialnych organów osób prawnych, wykorzystujących mienie komunalne gminy, bez względu na wartość tego mienia" oraz naruszenie przepisów postępowania art. 91 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na "braku zawiadomienia o rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 r. pełnomocnika skarżącej i dopuszczeniu do reprezentowania skarżącej przez wójta, który nie legitymował się odpowiednim pełnomocnictwem". Zdaniem autora skargi "skoro ustawodawca ograniczył zakaz zarządzania tylko do działalności gospodarczej prowadzonej indywidualnie przez radnego lub wspólnie z innymi osobami, to nie można tego przepisu odnosić także do zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną przez inne osoby prawne". Zdaniem autora skargi, bezzasadne jest stanowisko Sądu, że mała wartość mienia komunalnego, z którego korzystał SKR, nie ma znaczenia w sprawie. Skoro bowiem Kodeks cywilny przewiduje wyjątkowe sytuacje w art. 5, Kodeks karny przewiduje nadzwyczajne złagodzenie kary, to w prawie administracyjnym również powinna być stosowana taka sama zasada. Naruszenie art. 91 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, autor skargi upatruje w tym, że na rozprawie dopuszczony został do reprezentowania gminy – Wójt mimo, że nie miał pełnomocnictwa od przewodniczącego Rady Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut błędnej wykładni art. 24f ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest nieuzasadniony. Przepis ten bowiem zastosowany został wprost i nie wymagał stosowania szczególnej wykładni. Z jego treści wynika w sposób niebudzacy wątpliwości, że wprowadza on zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności zarówno na rachunek własny, jak i "wspólnie z innymi osobami". Działalność prowadzona "z innymi osobami", to działalność prowadzona w formie spółek, spółdzielni, przedsiębiorstw itp. Z redakcji tego przepisu wynika więc, że wyklucza on możliwość aktywności radnych we wszelkich możliwych formach aktywności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, w której radny uzyskał mandat. Przepis ten nie przewiduje żadnej możliwości łagodzenia tego zakazu. Podnoszona więc w skardze kasacyjnej okoliczność, że wartość mienia komunalnego wykorzystywanego przez Spółdzielnię (której radny J. Ł. jest prezesem) jest niewielka – nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu tego radnego. Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej, że wyrok Sądu wydany został z naruszeniem art. 91 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niepowiadomienie Gminy o terminie rozprawy i dopuszczenie Wójta, nie legitymującego się odpowiednim pełnomocnictwem do reprezentowania Gminy na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym oraz oznaczenie w sentencji wyroku, że wyrok wydany zostaje w sprawie ze skargi Wójta Gminy wówczas, gdy skarga w tej sprawie wniesiona została przez Gminę, a nie przez Wójta. Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt jest uprawniony do reprezentowana gminy na zewnątrz, a więc m.in. do składania środków prawnych w jej imieniu i reprezentowania gminy na rozprawie przed Sądem. Nie ma zatem obowiązku legitymowania się "odpowiednim pełnomocnictwem", skoro upoważnienie takie posiada z mocy powyższego przepisu. W sprawie niniejszej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona i podpisana przez Wójta. W skardze tej wskazano, że Wójt działa w imieniu Gminy – jako stronę skarżącą wskazano Gminę [...]. Podanie w wyroku Sądu, że stroną skarżącą jest Wójt, nie było więc prawidłowe, ale to uchybienie nie uzasadnia uchylenia tego wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) podstawą kasacji może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Omawiane uchybienie takiego wpływu nie mogło mieć i nie miało. Z przytoczonych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.