III SA/Lu 342/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Rejonowego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na skutek sprzeciwu Prokuratora w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu z dnia [...] kwietnia 1999 r. w przedmiocie rejestracji jako ciężarowy pojazdu marki Honda Accord 1,8 KAT wydania dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm.), utrzymało w mocy własną decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. dokonano rejestracji przedmiotowego pojazdu. W dniu [...] stycznia 2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego od wyżej wymienionej decyzji ostatecznej. Prokurator Rejonowy zarzucił jej rażące naruszenie postanowień art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. nr 57, poz. 365 ze zm.) poprzez dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy bez uzyskania nowego świadectwa homologacji na dany typ pojazdu. Na skutek sprzeciwu prokuratora Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji (art. 186 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w niniejszej sprawie brak rażącego naruszenia prawa i umorzyło postępowanie administracyjne. W jego ocenie, przy wydawaniu kwestionowanej przez prokuratora decyzji, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędna wykładnia przepisów dokonana przez organ rejestrujący nie była dokonana w warunkach oczywistego i niewątpliwego stanu prawnego, a konstrukcja przepisów prawnych nie pozwalała na bezpośrednie ich rozumienie i wymagała wykładni. W chwili wydawania kwestionowanej decyzji organ nie miał możliwości kierowania się zdefiniowanym i prawidłowym rozumieniem istotnych pojęć użytych w przepisach, gdyż zostały one zawarte w późniejszym akcie prawnym. Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że do wniosku o rejestrację samochodu ciężarowego właściciel pojazdu dołączył 1) ocenę techniczną, 2) opis zmian dokonanych w pojeździe, 3) zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu wydane przez Okręgową Stację Kontroli Pojazdów, 4) dowód rejestracyjny. Załączona ocena techniczna została sporządzona w oparciu o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i przepisy zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 października 1995 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów stosowanych przy tym dokumentów (M. P. z 1995 r. nr 63, poz. 695 ze zm.). Wobec ustalenia, że przeróbka pojazdu polegała na trwałym zamontowaniu w podłodze bagażnika kasety metalowej do przewozu wartości, rzeczoznawca uznał, że badany pojazd jest samochodem ciężarowym specjalnym. Po przedłożeniu przez właściciela pojazdu powyższych dokumentów oraz dowodu rejestracyjnego, organ rejestrujący uznał, że w świetle wymogów z art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawo o ruchu drogowym, do dokonania rejestracji pojazdu, który nie jest rejestrowany po raz pierwszy, wystarczające jest dołączenie zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu. Interpretacja przepisów prawnych dokonana przez organ rejestrujący doprowadziła do uznania, że dokumentem niezbędnym do dokonania rejestracji jest zaświadczenie o pozytywnym wyniku badania technicznego, a nie alternatywnie wymienione w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy – świadectwo homologacji albo decyzja zwalniająca z obowiązku uzyskania homologacji. Przy wydaniu decyzji organ rejestrujący skoncentrował się na treści przepisów dotyczących rejestracji pojazdów i warunków technicznych oraz uznał, że jest to regulacja wyczerpująca. W okresie kiedy wydawano kwestionowaną decyzję istniały też rozbieżności w orzecznictwie. Zatem przekonanie, że według orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tego rodzaju sprawach, zmiana rodzaju pojazdu z osobowego na ciężarowy nie może być dokonana na podstawie badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów, a jedynie w trybie postępowania homologacyjnego, nie było jednoznacznie przesądzone. Zarzut niezgodnego z prawem umorzenia postępowania zaskarżoną decyzją uznano za niezasadny. Kolegium wszczęło w niniejszej sprawie postępowanie z urzędu w przedmiocie rażącego naruszenia prawa, zgodnie z art. 186 k.p.a. Stwierdzenie, że brak jest rażącego naruszenia prawa stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie i uzasadnia jego umorzenie. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że bez względu na treść osnowy decyzji, uzasadnienie jej i konsekwencje prawne byłyby takie same. Na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm. w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ rejestrujący) w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 1998 r. nr 57, poz. 365 ze zm.) poprzez uznanie, iż wydanie decyzji rejestracyjnej w przedmiocie zmiany rodzaju i przeznaczenia samochodu marki Volkswagen Passat bez przedstawienia świadectwa homologacji w zakresie tych zmian, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a co za tym idzie – nie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Ponadto skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 158 § 1 i art. 186 k.p.a. polegające na wyrażeniu błędnego poglądu, iż brak stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu rażącym skutkuje umorzeniem postępowania wszczętego z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora jako bezprzedmiotowego i nie wymaga rozstrzygnięcia w sprawie nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. Sąd nie podziela jednak stanowiska skarżącego, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, należy orzec stwierdzenie ich nieważności. Z uwagi na okoliczność, iż co do kwestii poniżej rozważanej istnieją rozbieżne poglądy w orzecznictwie i doktrynie, jest wskazane, by zaskarżoną decyzję nie uznawać za rażąco naruszającą prawo, a za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Prokurator Rejonowy wniósł sprzeciw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w stosunku do ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu z dnia [...] kwietnia 1999 r. w przedmiocie rejestracji samochodu Honda Accord jako ciężarowy. Sprzeciwem wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2005 r. umorzyło postępowanie, którą utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności wszczętego przez organ z urzędu, uznanie przez organ, że brak jest rażącego naruszenia prawa czyni postępowanie bezprzedmiotowym w tym zakresie i uzasadnia umorzenie postępowania. Sąd stoi na stanowisku, iż w przypadku gdy prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w tym również wszczętego z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora, organ administracji publicznej stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem prawnym zewnętrznym, skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, rozstrzygającym sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Decyzje administracyjne można podzielić na rozstrzygające sprawę co do jej istoty i nierozstrzygające sprawę co do jej istoty. Decyzją nierozstrzygającą sprawy co do jej istoty jest w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, przy czym organ może umorzyć postępowanie, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony, oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 1 i 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ w fazie rozpoznania związany jest wyznaczonym przedmiotem tego postępowania, czyli ustaleniem czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w formie decyzji. Z art. 158 kpa wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać zakończone jedną z trzech rodzajów decyzji: decyzją stwierdzającą nieważność decyzji, decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, albo decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Z przepisów tych nie wynika, by w przypadku ustalenia, iż badana decyzja nie jest dotknięta którąś z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., należy umorzyć postępowanie. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do wprowadzenia innego rodzaju decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności na przykład od tego z czyjej inicjatywy zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zarówno w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak i na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.), wyznaczony jest jednolicie przedmiot tego postępowania i rodzaj decyzji kończącej postępowanie (art. 158 k.p.a.). Organy administracji publicznej właściwe do orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności są bezwzględnie związane wyznaczonymi rodzajami decyzji (B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej [w:] Państwo i Prawo z 2001 r. nr 8, str. 29; por. również B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H.Beck, Warszawa 2005, s. 754). Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2000 r. (sygn. akt II SA/Wr 148/99, opubl. OSP 2001/1/16), w myśl którego podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do jej istoty. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy dopuszcza na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; decyzja taka niesie za sobą skutek, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 kpa (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1997 r., sygn. akt I SA 932/95, opubl. ONSA 1997/4/189, w którym wyrażono stanowisko, że nawet wycofanie przez prokuratora sprzeciwu po wszczęciu postępowania z urzędu przez organ na zasadzie art. 157 § 2 w związku z art. 186 k.p.a., nie może być uznane przez organ za podstawę do umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Przyjąć zatem należy, że jeżeli w toku dokonywanych ustaleń organ prowadzący postępowanie administracyjne dojdzie do wniosku, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia jej nieważności, a nie wydawać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie postępując w powyżej wyłożony sposób, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej decyzji. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.