II SA/Po 1219/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński /spr./ Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi I.B. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...], II. zasądza od organu orzekającego na rzecz skarżącego kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. /-/ E. Brychcy /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska II SA/Po 1219/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 104 kpa, art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 w związku z art. 4 pkt 9b ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej odmówił U.J., L.K., W.B., A.B., H.B., S.B., T.B., B.S., L.S., B.P., I.R., M.O., W.R., D.B., I.B. oraz R.S. zwrotu nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], z księgi wieczystej Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb L., arkusz mapy nr 10, działka nr [...] o pow. [...]m² i z księgi wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb L., arkusz mapy 10, działka nr [...], o pow. [...]m². Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] X 1979 r., nr rep. [...] na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę kawiarni "A". Obecnie jako właściciel nieruchomości w obu księgach wieczystych figuruje Miasto P. Na podstawie § 3 pkt 1 umowy sprzedaży ustalono, że inwestycja była realizowana zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego P., Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] XII 1974 r., [...] o udzieleniu pozwolenia na modernizację Spółdzielni Lekarsko – Dentystycznej, sklepu PSS oraz Baru "B" w P. przy ul. [...] i [...]. Dokonując analizy przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności określonej w art. 137 ust. 1 przesłanki zbędności organ uznał, że cel wywłaszczenia, tj. przebudowa, modernizacja i rozbudowa kawiarni "A" został zrealizowany na nieruchomości w latach 1974 – 1979. Skoro zatem nie można uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należało odmówić jej zwrotu. Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu własnym oraz byłych współwłaścicieli wywłaszczonych ze wskazanej nieruchomości złożyli I. B. i W. K. wskazując, że celem wywłaszczenia nieruchomości, zgodnie z § 4 aktu notarialnego z dnia [...] X 1979 r., nr rep. [...], była budowa kawiarni "A". Tymczasem po dniu zawarcia aktu notarialnego nie rozpoczęto żadnych prac związanych z celem nabycia nieruchomości. Odwołujący się podnieśli również, że obecnie nieruchomość używana jest na inny cel, niż wymieniony w akcie notarialnym, co także uzasadnia jej zwrot. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ stwierdził, że cel nieruchomości, o którym stanowi art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być rozumiany bardzo ściśle. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż "zbędność" na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, "bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości winien być identyczny ze sposobem korzystania z niej". Wojewoda uznał, że akt notarialny, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia nie precyzuje jednoznacznie celu nabycia rzeczonej nieruchomości, stąd w oparciu o całość akt sprawy należy przyjąć, iż celem wywłaszczenia była modernizacja i rozbudowa ciągu handlowego przy ul. [...] w części przeznaczonej dla Kombinatu "C". Prace związane z realizacją celu przejęcia rozpoczęto przed dniem [...] II 1977 r. i prowadzono je w latach następnych, jednakże cel przejęcia został zrealizowany przed zawarciem aktu notarialnego. Nikt w postępowaniu nie zakwestionował istnienia na wskazanej nieruchomości w latach 70 – tych i następnych kawiarni "A". Wojewoda podkreślił, że fakt, iż obecnie nieruchomość wykorzystywana jest na inny cel, niż określony w wywłaszczeniu nie ma wpływu na uznanie nieruchomości za zbędną, bowiem nawet zmiana sposobu przeznaczenia nieruchomości po jej wykorzystaniu zgodnie z celem wywłaszczenia nie ma wpływu na ocenę zbędności. Organ II instancji uznał również, że skoro cel, na który nieruchomość została przejęta został zrealizowany, to brak jest podstaw do uznania, że pozostała część nieruchomości nie objęta planowaną inwestycją stała się zbędna. Skargę na powyższą decyzję wniósł w imieniu własnym I. B. Skarżący podniósł te same argumenty co w odwołaniu, wskazując szczególnie na bezzasadność twierdzenia Wojewody, jakoby akt notarialny, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia nie precyzował jednoznacznie celu wywłaszczenia. Cel ten został bowiem dostatecznie sprecyzowany jako budowa kawiarni "A". Skarżący zauważył, że wskazane przez organ dowody potwierdzają, że na przedmiotowej nieruchomości nie przeprowadzono budowy, a jedynie dokonano modernizacji na części nieruchomości i to jeszcze na kilka lat przed podpisaniem aktu notarialnego. Potwierdza to m.in. okoliczność, że pozwolenie na budowę zostało wydane jedynie w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...]. W stosunku do działki położonej przy ul. [...] wydano jedynie zezwolenie na modernizację, która i tak została w całości zakończona przed sporządzeniem aktu notarialnego. Zdaniem Skarżącego Wojewoda nie dokonał też niepodważalnych ustaleń, w jakim czasie prowadzono prace na nieruchomości. Kolejnym zarzutem stał się fakt odmowy zwrotu części nieruchomości, na której nigdy nie prowadzono żadnych prac, które uzasadniały wywłaszczenie, co zdaniem I. B. stanowi rażące naruszenie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł ponadto, że budowy kawiarni nie można uznać za "cel użyteczności publicznej", który zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości mógł uzasadniać dokonanie wywłaszczenia, a także wskazał na inne uchybienia, jakich dopuszczono się w postępowaniu wywłaszczeniowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć częściowo z innych powodów, niż te, które zostały podniesione przez Skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc jednak przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi. Będące przedmiotem postępowania nieruchomości położone w P. przy ul. [...], działka nr [...] o pow. [...] m² z księgi wieczystej Kw nr [...] i działka nr [...], o pow. [...] m² z księgi wieczystej KW nr [...], są – jak ustalono to w postępowaniu administracyjnym – własnością Miasta P. Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta (art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jak wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652), Miasto P. jest miastem na prawach powiatu. Prezydent tego miasta zatem wykonuje zadania starosty (art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydaje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w czym może być zastąpiony na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy przez swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy przez niego upoważnionych. Należy jednakże pamiętać, że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt (w niniejszej sprawie prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Z tego powodu należy uznać, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 V 2003 r., ONSA2003/4/115). Wydanie decyzji w I instancji przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest podstawą uchylenia tej decyzji oraz zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Niezależnie od tego podstawowego zarzutu należy zwrócić uwagę na dalsze kwestie, które koniecznie wymagają ustalenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozważając przesłanki zbędności organy obu instancji słusznie powołały się na art. 137 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.), który stanowi m.in. że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Jednocześnie Wojewoda w dość enigmatyczny sposób przyjął, iż "zbędność" na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, "bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości winien być identyczny ze sposobem korzystania z niej". Tymczasem cel wywłaszczenia określony z § 4 aktu notarialnego z dnia [...] X 1979 r., nr rep. [...] został sformułowany dość jednoznacznie jako "budowa kawiarni "A"". Organy orzekające powinny były zatem dokonać jedynie wykładni pojęcia "budowa", gdyż jak wynika to choćby z wyroku NSA z dnia 22 VIII 2003 r., I SA 2622/01 ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ostatecznego ustalenia wymaga też kwestia terminu zakończenia prac na wywłaszczonej nieruchomości i ich charakteru. W wypadku ukończenia tych prac przed wywłaszczeniem należy rozważyć, czy sytuacja taka może być w ogóle uznana za realizację celu wywłaszczenia. Za daleko niewystarczające należy też potraktować ustalenia organu II instancji w przedmiocie ewentualnego zwrotu części nieruchomości, na której nie prowadzono prac związanych z wywłaszczeniem. Stwierdzenia, które zawarte zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji że z uwagi na realizację celu, na który nieruchomość została przejęta brak jest podstaw do uznania, że pozostała część nieruchomości nie objęta planowaną inwestycją stała się zbędna, rażą swoją sprzecznością z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który umożliwia zwrot części nieruchomości właśnie w takiej sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, tyle że tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. Brak tych zasadniczych ustaleń stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Wobec powyższego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. oraz art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ B. Kamieńska /-/ A. Zieliński /-/ E. Brychcy