I OSK 241/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Anna Łukaszewska-Macioch, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B.-B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2006r. sygn. akt IV SA/Gl 160/04 o odmowie uzupełnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2005r sygn. akt IV SA/Gl 160/04 w sprawie ze skargi E. B.-B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej postanawia odrzucić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 160/04, stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...], uznając, iż narusza ona zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...], nr [...], zwolnił E. B.-B. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302). W decyzji z dnia [...], nr [...], wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten wskazał dodatkową podstawę prawną rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby, tj. art. 26 ust. 7 ustawy o Służbie celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802, ze zm.), uznając takie rozszerzenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia za dopuszczalne w świetle art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa). WSA w Gliwicach podkreślił, że brak przytoczenia podstawy prawnej bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów, które powinny być wskazane, nie musi automatycznie skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Organ II instancji może bowiem powołać właściwą podstawę prawną i w ten sposób skorygować rozstrzygnięcie organu I instancji. Jest to jednak możliwa jedynie wówczas, gdy błąd polegał na wskazaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, w których ta sama ustawa w innym przepisie przewiduje możliwość wydania decyzji tej samej treści. Gdy decyzja I instancji oparta została na przepisach niewłaściwej ustawy lub gdy powołanie tylko jednego aktu prawnego nie daje podstaw do wydania rozstrzygnięcia, organ II instancji winien ocenić działanie organu I instancji jako pozbawione podstawy prawnej i uchylić wydaną decyzję. W dniu 30 grudnia 2005 r. (data stempla pocztowego) E. B.-B. złożyła wniosek o uzupełnienie powyższego wyroku, poprzez wydanie, w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), orzeczenia również co do decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], poprzedzającej zaskarżoną decyzję tego organu. W dniu 20 stycznia 2006 r. (data stempla pocztowego) skarżąca złożyła także skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zarzuciła m.in. że zaskarżone orzeczenie nie rozstrzyga o całości skargi. Odnosi się bowiem tylko do decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], a nie także do poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej, cytując treść art. 135 ustawy P.p.s.a., podniesiono że przepis ten nakłada na sąd obowiązek, a nie tylko możliwość, orzekania co do decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wskazano także, że wbrew treści art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy pod kątem wszystkich przedstawionych w skardze zarzutów. Zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia 15 stycznia 2004 r. nie zwalniało Sądu z obowiązku merytorycznego zbadania prawidłowości obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06, oddalił powyższą skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem może rozpoznać i rozstrzygnąć wyłącznie sprawę tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, w której orzekał organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skoro zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...], wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, WSA w Gliwicach nie miał podstaw do zajęcia stanowiska co do zarzutów skargi odnoszących się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek E. B.-B. o uzupełnienie wyroku z dnia 10 października 2005 r. został natomiast rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który postanowieniem z dnia 27 lutego 2006 r. odmówił uzupełnienia tego orzeczenia W uzasadnieniu wskazał, że w przypadku wyeliminowania w obrotu prawnego decyzji organu II instancji nie zachodzi konieczność orzekania co do decyzji ją poprzedzającej. Działanie takie stanowiłoby ingerencję w kompetencje organów drugiej instancji poprzez zastąpienie ich w orzekaniu co do istoty sprawy. Od powyższego postanowienia E. B.-B., reprezentowana przez męża, sędziego Sądu Okręgowego w B. B., złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 157 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przytoczył argumenty podniesione w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 10 października 2005 r. Podkreślił, że sąd administracyjny winien stosować przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. W ustawie P.p.s.a. brak jest podstaw do rozpoznania sprawy wyłącznie pod kątem niektórych dostrzeżonych uchybień, przy jednoczesnym uchyleniu się od oceny pozostałych zarzutów. Pełnomocnik skarżącej szeroko przytoczył orzecznictwo oraz tezy piśmiennictwa dotyczącego zakresu rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że art. 135 ustawy P.p.s.a. przewiduje objęcie kontrolą aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jednak tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Ponieważ WSA w Gliwicach wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...], wniosek E. B.-B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] może zostać załatwiony w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadniczy problem w niniejszej sprawie, wymagający rozważenia w pierwszej kolejności, dotyczy dopuszczalności skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego wniosek o uzupełnienie wyroku tego sądu. W związku z tym przypomnieć należy, iż zgodnie z art.173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna, chyba ze przepis szczególny stanowi inaczej. Dopuszczalność skargi kasacyjnej jest zatem uwarunkowana między innymi rodzajem zaskarżonego orzeczenia. Omawiany środek przysługuje od wszystkich wyroków sądów I instancji. Jeżeli zaś chodzi o postanowienia, to w drodze skargi kasacyjnej mogą być kwestionowane wyłącznie postanowienia kończące postępowanie w sprawie, o ile przepis szczególny nie przewiduje od nich innego środka zaskarżenia. Pozostałe postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych podlegają kontroli instancyjnej, w drodze odrębnych środków odwoławczych, jeżeli taką możliwość wyraźnie przewidują przepisy ustawy P.p.s.a. Oznacza to, że powołana ustawa w sposób odmienny ukształtowała środki zaskarżenia orzeczeń wydawanych przez sądy I instancji. Wyczerpujące unormowanie w tym zakresie wyklucza dopuszczalność dowolnego rozszerzania katalogu orzeczeń zaskarżalnych każdym z odrębnych środków odwoławczych, w tym także skargi kasacyjnej. Zgodnie z art.157 § 1 ustawy P.p.s.a., strona może domagać się uzupełnienia wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Orzeczenie uzupełniające wyrok - o ile nie dotyczy wyłącznie kosztów - zapada w formie wyroku. Stosuje się do niego przepisy o wyrokach, a zatem podlega ono zaskarżeniu na zasadach ogólnych, czyli w drodze skargi kasacyjnej. Natomiast, jeżeli Sąd uzupełnia wyrok tylko w zakresie kosztów postępowania, to wydaje postanowienie, od którego przysługuje zażalenie (art. 227 § 1 ustawy P.p.s.a.). Formę postanowienia przybiera również orzeczenie oddalające wniosek o uzupełnienie wyroku. Na postanowienie to nie przysługuje środek odwoławczy (T. Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo LexisNexis 2005, str. 490). W szczególności nie może być ono kwestionowane w drodze skargi kasacyjnej. Za powyższym przemawia brzmienie powołanego już art.173 § 1 P.p.s.a., który jednoznacznie stanowi o zaskarżeniu skargą kasacyjną wyłącznie postanowień kończących postępowanie. Przez postanowienie kończące postępowanie rozumie się postanowienie, które kończy postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, zamykając stronie drogę do wydania wyroku. Takiego charakteru nie mają postanowienia wydane w kwestiach "wpadkowych", związanych ze sprawą sądowoadministracyjną, ale niekończące postępowania w takiej sprawie. Wniosek o uzupełnienie wyroku nie jest wnioskiem wszczynającym odrębne postępowanie sądowe, o jakim mowa w art. 63 P.p.s.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że oddalenie takiego wniosku nie może zostać uznane za kończące postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. Ponadto, charakter instytucji uzupełnienia wyroku w oczywisty sposób zakłada, że strona uzyskała w danej sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne w formie wyroku. Brak więc podstaw do przyjęcia, że odmowa uzupełnienia tego wyroku zamyka stronie drogę do jego uzyskania. W doktrynie prawa sądowoadministracyjnego wskazuje się na pewną lukę w przepisach, które w art. 227 § 1 ustawy P.p.s.a. przewidują możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy uzupełnienia wyroku w zakresie kosztów sądowych, nie wprowadzają jednak analogicznego uregulowania odnośnie części merytorycznej wyroku. Nie zmienia to jednak oceny, że nie można domniemywać istnienia środków zaskarżenia, a tym bardziej nie można się ich doszukiwać wbrew ustawie (podobnie B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydanie II, str. 341 i nast.). Podkreślić ponadto należy, że w niniejszej sprawie żądanie skarżącej sprowadzało się de facto do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zarzuty stanowiące podstawę wniosku o uzupełnienie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2005 r. skarżąca podniosła także w skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku. Skarga ta została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06. Prawo strony do żądania zmiany wadliwego - jej zdaniem - wyroku nie zostało zatem naruszone, skarżąca skorzystała bowiem z niego w innym trybie. Nie ma więc żadnych podstaw do dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów ustawy P.p.s.a., w szczególności jej art. 173 § 1, pod kątem zapewnienia stronie dwuinstancyjnego postępowania sądowego także w omawianym zakresie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w związku z art. 178 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.