I OSK 138/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz /spr./, Sędziowie NSA Jolanta Rajewska, Henryk Ożóg, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 października 2005 r. sygn. akt II SA/Ke 75/05 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. G. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że W. G. będący funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w [...] – mianowany w służbie stałej od dnia 1 czerwca 1987r. na podstawie decyzji nr [...] z dnia 26 marca 1987r. otrzymał przydział lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Wnioskiem z dnia 18 marca 1991r. W. G. wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji w [...] o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Decyzjami: Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia 18 marca 1991r. nr [...], [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 15 grudnia 1993r. nr [...], Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia 7 listopada 1994r nr [...] przyznano W. G. pomoc finansową w formie zaliczkowej odpowiednio w kwotach : 31.872.000 zł, 19.920.000 zł i 11.952.000 zł w oparciu o przepisy zarządzenia nr 36/87 MSW z dnia 4 czerwca 1987r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe oraz nr 41 MSW z dnia 9 marca 1993r. w sprawie określenia wysokości pomocy na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. Nr 3, poz. 40). Decyzje zawierały warunek zobowiązujący zainteresowanego do przekazania lokalu przy ul. [...] do dyspozycji Komendy Rejonowej Policji w [...]. Komendant Rejonowy Policji w [...] decyzją z dnia 19 sierpnia 1998r. nr [...] działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (MP Nr 76, poz. 709) przyznał W. G. pomoc finansową w pełnej wysokości w kwocie 6.374,40 zł pomijając wymóg konieczności przekazania mieszkania służbowego. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 15 grudnia 2003r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia 19 sierpnia 1998r. nr [...]. W dniu 8 marca 2004r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranej przez W. G. pomocy finansowej, które zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] nr [...] zobowiązującej zainteresowanego do zwrotu udzielonej pomocy finansowej w kwocie 11.046 zł. Wysokość zwrotu przyznanej pomocy ustalono wedle zasad określonych w § 5 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997r. Od powyższej decyzji W. G. odwołał się do Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach podnosząc, iż w czerwcu 1996r. lokal przy ul. [...] w [...] nabył aktem notarialnym od właściciela tj. Gminy [...], a następnie w dniu 5 maja 1998r. zbył go na rzecz osoby trzeciej. W związku z zaistniałymi okolicznościami brak podstaw do kwestionowania przyznanej mu na podstawie decyzji z dnia 19 sierpnia 1998r. pomocy finansowej, albowiem Komendant Rejonowy Policji nie mógł zobowiązać go do pozostawienia w dyspozycji Policji tego lokalu. Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji w [...] stwierdzając, że zarówno przepis § 6 ust. 2 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997r. jak i aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) uzależniały przyznanie pomocy finansowej od spełnienia warunku przekazania lokalu do dyspozycji organu w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty pomocy finansowej pod rygorem zwrotu przyznanej pomocy. Skoro więc W. G. warunku przekazania spornego lokalu nie spełnił zaistniały podstawy do wydania decyzji nakazującej zwrot przyznanej pomocy. W skardze na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach i na poprzedzającą ją decyzję Komendanta Rejonowego Policji w [...] W. G. zarzucił obu rozstrzygnięciom błędną ocenę prawną stanu faktycznego sprawy. Jego zdaniem decyzja z dnia 19 sierpnia 1998r. była wydana zgodnie z prawem i domaganie się w chwili obecnej zwrotu przyznanej pomocy finansowej w kwocie prawie dwukrotnie wyższej od rzeczywiście uzyskanej jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 października 2005r. sygn. akt II SA/Ke 75/05 uwzględnił skargę z uwagi na to, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy w rozumieniu art. 7, art. 77 § 1 kpa, a w związku z tym ich uzasadnienia nie spełniają wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 kpa. Podkreślenia wymaga fakt, że wydanie decyzji z dnia [...] nr [...] Komendanta Głównego Policji utrzymującej w mocy decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 15 grudnia 2003r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 19 sierpnia 1998r. nie spowodowało automatycznie wyeliminowania z obrotu prawnego trzech ostatecznych decyzji przyznających W. G. pomoc finansową w formie zaliczek. Ostateczność decyzji przede wszystkim oznacza, że mamy do czynienia z ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej, sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Decyzje z dnia 18 marca 1991r., 15 grudnia 1993r. i 7 listopada 1994r. zatem nadal istnieją i są obowiązujące, albowiem stosownie do treści art. 16 kpa decyzje ostateczne, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji mogą być wzruszone tylko poprzez uchylenie lub zmianę takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Decyzja z dnia 19 sierpnia 1998r. ustalająca pełną wysokość pomocy finansowej w kwocie 6.374,40 zł, której nieważność została stwierdzona w istocie konsumowała pomoc finansową przyznaną trzema wymienionymi wyżej decyzjami, ponieważ jak wynika z ich treści łączna wysokość pomocy zaliczkowej odpowiadała pełnej wysokości określonej w decyzji z 19 sierpnia 1998r. Wydanie tej decyzji nie świadczyło jednak o tym, że poprzedzające ją trzy decyzje zaliczkowe zostały uchylone. W takim zaś razie bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących pomocy finansowej przyznawanej na podstawie decyzji zaliczkowych nie można przyjąć, że w rozumieniu obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów pomoc finansowa została nienależnie pobrana i podlega zwrotowi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji mając na względzie przedstawione wyżej uwagi dokona szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c", art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku polegającą na oddaleniu skargi W. G., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. W skardze tej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468) poprzez ustalenie, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu pomocy finansowej z uwagi na jej nienależne pobranie pomimo, iż decyzje z dnia 18 marca 1991r., 15 grudnia 1993r., 7 listopada 1994r. przyznające W. G. pomoc finansową w formie zaliczek zawierały warunek zobowiązujący zainteresowanego do zwrotu lokalu – przydzielonego mu uprzednio na mocy decyzji administracyjnej z dnia 26 marca 1987r. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 ppsa poprzez wykroczenie przez Sąd poza granice rozpoznawanej sprawy o zwrot nienależnie pobranej pomocy finansowej i uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w oparciu o ostateczne decyzje Komendanta Głównego Policji z dnia [...] i Świętokrzyskiego Komendanta Policji w Kielcach z dnia 15 grudnia 2003r. stwierdzające nieważność wadliwej decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] nr [...] z dnia 19 sierpnia 1998r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie ustalił, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu pomocy finansowej z powodu wydania decyzji przez organy Policji obu instancji o jej zwrocie bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy. Z decyzji z dnia 18 marca 1991r., 15 grudnia 1993r., 7 listopada 1994r. wynika, że W. G. przyznano pomoc finansową w formie zaliczkowej z jednoczesnym obowiązkiem zwrotu mieszkania przy ul. [...] do dyspozycji Komendy Rejonowej Policji w [...]. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. tj z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) stanowiący o uprawnieniach policjanta dotyczących zaspokajania przez resort jego potrzeb mieszkaniowych, przewiduje możliwość zrealizowania tego prawa w dwojaki sposób: przez przydzielenie policjantowi mieszkania w naturze lub dostarczenie mu środków finansowych na zakup lub wybudowanie lokalu we własnym zakresie. Dostarczenie funkcjonariuszowi lokalu odpowiedniego standardem i metrażem wyczerpuje zobowiązania Policji. Przydzielenie lokalu nieodpowiedniego, uprawnia policjanta do zgłaszania dalszych roszczeń mieszkaniowych. Ich zaspokojenie jest uwarunkowane zwrotem do dyspozycji Policji uprzednio przydzielonego mieszkania. Możliwość przyznania pomocy w formie zaliczkowej w przypadku realizacji celu, na który świadczenie zostało przyznane i przed opróżnieniem zajmowanego lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji stwarzały zarządzenia: nr 36/87 MSW z dnia 4 czerwca 1987r. w sprawie szczegółowych warunków udzielenia pomocy funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe oraz nr 41 MSW z dnia 9 marca 1993r. w sprawie określenia wysokości pomocy na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. Nr 3, poz. 40) – obowiązujące w dacie przyznania W. G. pomocy finansowej – ale warunkiem udzielenia pomocy było zwolnienie dotychczas zajmowanego lokalu i przekazanie go organom Policji po zakończeniu realizacji celu pomocy (§ 10 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr 36/87 oraz § 12 ust. 1, 2 i § 13 ust. 2 pkt 1 zarządzenia nr 41). W. G. nie przekazał do dyspozycji Policji mieszkania przy ul. Kolejowej, pomimo uzyskania pomocy finansowej na budowę domu i złożenia zobowiązania do zwrotu zajmowanego lokalu przydzielonego mu przez Policję decyzją administracyjną. Pomimo tego zobowiązania W. G. sprzedał to mieszkanie osobie trzeciej. Bezsporny jest zatem fakt, iż pomoc finansowa – wobec niezrealizowania obowiązku zwrotu mieszkania służbowego – pobrana została przez W. G. nienależnie, a zatem przesłanka z § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. do wydania decyzji o zwrocie pomocy finansowej została spełniona. Fakt ten w sposób dostateczny i wyczerpujący wyjaśniony został w treści uzasadnienia decyzji organów Policji obu instancji. Sąd I instancji znaczną część uwagi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poświęcił nieważnej decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Staszowie z dnia 19 sierpnia 1998r. oraz stwierdzającym jej nieważność decyzjom Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 15 grudnia 2003r. i Komendanta Głównego Policji z dnia [...], które pozostają bez istotnego związku z rozstrzygnięciem w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej. Unieważnienie decyzji wydanej na podstawie § 6 ust. 2 nieobowiązującego już zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997r. (M.P. nr 76, poz. 709) ma jedynie ten skutek, że decyzja o przyznaniu pomocy finansowej w pełnej wysokości nie istnieje, ponieważ warunkiem jej wydania jest opróżnienie zajmowanego lokalu będącego w dyspozycji jednostki Policji, a skoro lokal został przez zainteresowanego zbyty zatem decyzja o przyznaniu pomocy w pełnej wysokości jest bezprzedmiotowa. Jak słusznie zauważył sąd I instancji trzy decyzje przyznające pomoc finansową w formie zaliczki są obowiązujące w pełnym zakresie, czyli także w zakresie obowiązku zwrotu mieszkania służbowego. Policja nie stwierdziła nieważności tych decyzji jak również nie uchyliła ich albowiem brak było podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nienależności pozyskania pomocy finansowej skutkujące obowiązkiem jej zwrotu możliwe było bowiem na podstawie właśnie tych decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w pełnej wysokości nie wpływa jednakże w najmniejszym stopniu na fakt nienależnego pobrania przez W. G. pomocy finansowej w formie zaliczkowej z uwagi na zlekceważenie przez niego obowiązku zwrotu mieszkania służbowego. W przeciwnym razie naruszone zostałyby przepisy art. 88 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2002r. w zakresie zaspokajania przez Policję potrzeb mieszkaniowych policjanta w tylko jednej z dopuszczonych przepisami form tj. albo poprzez dostarczenie mieszkania albo środków finansowych na jego zakup. Ponieważ uprawnionemu W. G. przydzielono zarówno mieszkanie w naturze jak i dostarczono mu środki finansowe na zakup domu jednorodzinnego – pod warunkiem zwrotu mieszkania – oraz ponieważ uchylone przez sąd I instancji decyzje nie naruszają prawa lecz w sposób legalny zmierzają do realizacji zasady praworządności skarga kasacyjna winna zostać uwzględniona jako uzasadniona. Podobne stanowisko zajął już Naczelny Sad Administracyjny w Krakowie w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 374/99 oraz II SA/Kr 1393/99. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania została określona w art. 183 § 2 ppsa, ale żadna z jej postaci, w tym przepisie wyszczególnionych, tu nie występuje. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U nr 131, poz. 1468). Z treści tego przepisu wynika, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie jej nienależnego pobrania. Jednakże zarzut jego naruszenia nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż sąd I instancji w swoich rozważaniach w ogóle się nie wypowiedział czy zwrot nienależnie pobranej pomocy finansowej jest zasadny czy też bezzasadny. W zaskarżonym wyroku, co warto przypomnieć, sąd I instancji stwierdził jedynie, że wydanie przez Komendanta Głównego Policji decyzji dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 15 grudnia 2003r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 19 sierpnia 1998r. nie skasowało jednocześnie trzech ostatecznych decyzji z dnia 18 marca 1991r., 15 grudnia 1993r. i 7 listopada 1994r przyznających W. G. pomoc finansową w formie zaliczek. Sąd też przypomniał, iż cecha ostateczności decyzji oznacza, że mamy do czynienia z ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej, która nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto sąd ten wskazał, iż decyzje ostateczne, czyli decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji mogą być wzruszone tylko poprzez ich uchylenie lub zmianę (art. 154 i art. 155 kpa), stwierdzenie nieważności (art. 156 kpa) albo wznowienie postępowania (art. 145 i art. 145a kpa). Zatem orzeczenie o zwrocie pomocy finansowej istotnie było przedwczesne skoro w obrocie prawnym pozostawały trzy wspomniane wyżej ostateczne decyzje przyznające skarżącemu tę pomoc w formie zaliczek. Powołany przepis § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie definiuje pojęcia nienależnie pobranej pomocy finansowej; orzeczenie o zwrocie tej pomocy będzie możliwe po wzruszeniu we właściwym trybie wspomnianych trzech ostatecznych decyzji z dnia 18 marca 1991r., 15 grudnia 1993r. i 7 listopada 1994r. Dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącemu pomocy mieszkaniowej powstanie sytuacja, w której przyznane świadczenie okaże się nienależne. Nie można przy tym nie dostrzegać, że zniesienie tych decyzji przyznających pomoc zaliczkowo "odsłoni" wniosek skarżącego o jej przyznanie, który w stosowny sposób powinien zostać załatwiony. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 ppsa skoro przedmiotem jego rozważań jest ta sama sprawa zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej, którą wcześniej załatwiły organy administracyjne. Tyle tylko, że uzasadnienie wyroku w przeciwieństwie do obu decyzji nakazujących zwrot tej pomocy zasadza się na jego zależności od bytu prawnego decyzji przyznających pomoc zaliczkowo. To jednak nie oznacza, że Sąd I instancji wypowiedział się w sprawie o innym przedmiocie. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie sprawy oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie tylko procesowym (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004r. OSK 807/04, niepubl.). Przepis ten nawiązuje do treści art. 135 ppsa, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowanie zaliczone do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia (por. wyrok NSA z 4 grudnia 1996r., III SA 967/96 , ONSA 1997, Nr 4 poz. 170 ). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.