I OSK 144/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1114/05 w sprawie ze skargi C. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. E. S. kwotę 180 zł / sto osiemdziesiąt złotych / , oraz 22% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. UZASADNIENIE: Wyrokiem z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1114/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżona decyzja utrzymała w mocy poprzednią decyzję Prezesa ZUS z dnia [...]. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 162, poz. 1118 ze zm.; zwana dalej ustawą) - mówiący o możliwości przyznania w drodze wyjątku świadczenia emerytalnego lub rentowego osobie, która wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych na gruncie ustawy do uzyskania prawa do emerytury lub renty, ale pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania - stanowi regulację szczególną na tle całej ustawy, która to określa zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców. Skoro zatem ustawodawca przesądził, że świadczenie w tym trybie może przyznać Prezes ZUS, to świadczenia te mają uznaniowy, a nie roszczeniowy charakter. Uznanie administracyjne ograniczone jest jednak czterema przesłankami, które wynikają z treści przepisu: przesłanką - bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny, przesłanką - niespełnienia z uwagi na jakieś szczególne okoliczności wymagań dających prawo do przyznania emerytury lub renty na zasadach ogólnych, przesłanką - niemożności podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku oraz przesłanką – braku niezbędnych środków utrzymania. Aby świadczenie z art. 83 ust. 1 mogło być przyznane wystąpić muszą jednocześnie wszystkie powyższe warunki. Sąd zauważył, iż na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy do przyznania renty w zwykłym trybie (tj. przy założeniu spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek) wymagany jest odpowiedni okres składkowy, który w sytuacji osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyższej 30 lat (jak w rozpoznawanej sprawie) wynosi 5 lat, przy czym wskazany staż ubezpieczeniowy musi zaistnieć w ostatnim 10-leciu przed powstaniem tejże niezdolności (art. 58 ust. 2 ustawy). Ponadto całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3). Możliwość odstąpienia od powyższych warunków daje przywołany już art. 83 ust. 1, jednakże przewidziane w nim przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż C. Ł. podlegał ubezpieczeniu, jest całkowicie niezdolny do pracy i nie posiada środków niezbędnych do utrzymania. Niemniej jednak rozważeniu podlega jeszcze jedna przesłanka – "szczególnych okoliczności", uzasadniająca przyznanie świadczenia rentowego w drodze wyjątku. Stosownie do przywołanych w uzasadnieniu wyroku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego za takie szczególne okoliczności należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź stan trwały, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdził, iż skarżący w okresie 26-letniej aktywności zawodowej, ze względu na znaczne przerwy w odprowadzaniu składki (w latach 1988-89, 1989-1991 i 1993-2003), udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący niewiele ponad 12 lat. Zwłaszcza ostatnia przerwa przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, trwająca 10 lat, stanowiła decydujący powód odmowy przyznania świadczenia w zwykłym trybie, bowiem na jej skutek C. Ł. nie wypracował wymaganych przez ustawę 5 lat okresu składkowego (art. 58 ust. 2). Sąd zauważył również, iż we wzmiankowanym okresie skarżący pomimo, iż korzystał ze statusu osoby bezrobotnej, jednocześnie podejmował pracę na podstawie umów o dzieło i umów zlecenia. Nie był zatem, wbrew temu co twierdził, całkowicie niezdolny do pracy, a podjęcie przez niego pracy bez objęcia jej ubezpieczeniem społecznym było świadomym wyborem, rodzącym określone skutki prawne. Stąd też, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wykonywanie przez skarżącego prac dorywczych w żadnym razie nie możne być uznane za szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 omawianej ustawy. Sąd podkreślił również, że okres przerwy w ubezpieczeniu społecznym skarżącego w latach 1993-1997 nie został poparty jakąkolwiek dokumentacją medyczną, a leczenie zostało podjęte dopiero w 1997 roku. Z uwagi na powyższe, jak również uwzględniając fakt, iż to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia organowi dowodów świadczących o spełnieniu przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia rentowego w trybie art. 83 ustawy, Sąd stwierdził, że Prezes ZUS zasadnie przyjął, iż brak jest podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i tym samym nie można mu zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Od powyższego wyroku skarżący poprzez swojego pełnomocnika wniósł w ustawowym terminie skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości, a zarzucił mu "kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – tj.: a. art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez jego niezastosowanie, b. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez jego niewłaściwe zastosowanie, c. art. 133 § 1 ustawy - – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności dokumentacji medycznej Skarżącego z roku 1992 załączonej do akt sprawy przez pełnomocnika Skarżącego podczas rozprawy; d. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędne zastosowanie, e. art. 7 kpa poprzez przyjęcie jego niewłaściwej interpretacji polegającej na wywiedzeniu, że w postępowaniu administracyjnym wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w sprawie." Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził w sposób prawidłowy kontroli legalności skarżonych decyzji, w skutek czego pozostawił w obrocie prawnym wadliwe decyzje administracyjne. Sąd nie odniósł się do większości zarzutów zawartych w skardze. W niniejszym orzeczeniu brak jest bowiem oceny zarzutu o naruszeniu przez Prezesa ZUS przepisów art. 6, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast przeprowadzoną przez Sąd wykładnię art. 7 kpa, zdaniem C. Ł., uznać należy za błędną. W opinii skarżącego Prezes ZUS, powołując się na okoliczność przerw w zatrudnieniu skarżącego, naruszył obowiązek orzekania w granicach prawa (art. 6 kpa). Ponadto wbrew dyspozycji art. 7 kpa organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie poinformował również skarżącego, jakie okoliczności winien on wskazać i dowieść w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, mimo iż był do tego zobowiązany na podstawie art. 9 kpa. Wskazany przepis stanowi bowiem, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący zarzucił także, że Prezes ZUS nie zebrał i nie rozpoznał wyczerpująco wszystkich dowodów mogących mieć w sprawie istotne znaczenie, w szczególności nie zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę wypadek komunikacyjny, któremu skarżący uległ w 1992 roku (który jego zdaniem jest przyczyną jego obecnej całkowitej niezdolności do pracy) oraz sytuacja materialna skarżącego. Tym samym doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Na poparcie powyższych zarzutów skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 3090/01. C. Ł. wyraził pogląd, iż usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyżej opisanych wad proceduralnych tak postępowania, jak i decyzji wydanych po jego przeprowadzeniu przez Prezesa ZUS stanowi naruszenie art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd skupił się bowiem na badaniu merytorycznych podstaw skarżonej decyzji, pomijając jej wady formalne. Taka praktyka jednak, zdaniem skarżącego, jest wysoce szkodliwa dla kształtowania prawidłowych mechanizmów orzekania przez organy administracyjne. W dalszej kolejności skarżący podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy zupełnie pominął dołączony do akt sądowych podczas rozprawy dowód z dokumentacji medycznej skarżącego z 1992 r., a tym samym dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako ostatni zarzut C. Ł. wskazał naruszenie przez Sąd art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący podkreślił, że podał dwie szczególne okoliczności uzasadniające niespełnienie przez niego warunków do nabycia emerytury lub renty w zwykłym trybie - wypadek komunikacyjny, któremu uległ w 1992 r. (wskutek czego doznał urazu łowy) oraz strukturalne bezrobocie uniemożliwiające mu podjęcie zatrudnienia w długim okresie czasu. Pierwsza z tych okoliczności została przez Sąd pominięta, druga natomiast została rozważona wbrew zasadom logicznego rozumowania i doświadczeniu życiowemu. Skarżący podkreślił bowiem, że przez cały okres jego rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy nie otrzymał ani jednej oferty pracy (dowód – zaświadczenie z PUP z dnia 24 listopada 2005 r.), a podejmowanie przez niego prac dorywczych wynikało z jego trudnej sytuacji materialnej i było uwarunkowane istniejącą praktyką obrotu gospodarczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawą kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 162, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy w skutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jak słusznie podnosi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaniowy charakter decyzji nie oznacza całkowitej dowolności w orzekaniu w tym względzie i zarówno organy jak i sąd obowiązane są do orzekania w oparciu o całokształt materiału zebranego w sprawie. O ile niekwestionowanym jest, że w niniejszej sprawie zachodzą dwie przesłanki wynikające z przepisu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a mianowicie okoliczność, że skarżący nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej i nie ma środków na utrzymanie, o tyle zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o tym, aby zachodziła trzecia przesłanka z art. 83 – szczególnych okoliczności. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż "przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres (dotyczy również 18-miesięcznego okresu)". Przepis art. 83 komentowanej ustawy nie uzależnia bowiem wprost możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego, także długość przerw w zatrudnieniu nie ma co do zasady wpływu na jego przyznanie. Natomiast niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury i renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Jak słusznie podnosi Wojewódzki Sąd Administracyjny za okoliczność szczególną należy uznać zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków. Oceniając pod tym kątem materiał dowodowy obowiązkiem sądu było ustosunkowanie się do orzeczeń lekarza orzecznika ZUS znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy (jedno z dnia 25 marca 2003 r., drugie z dnia 29 listopada 2004 r.). Z orzeczeń tych bowiem wynika, że skarżący "po 14 sierpnia 1994 r." jest całkowicie niezdolny do pracy. Takie stwierdzenie może zarówno prowadzić do wniosku, że niezdolność do pracy powstała jeszcze w 1994 r., jak i że nastąpiło to dopiero w następnych latach. Dlatego też oceniając okres aktywności zawodowej skarżącego, który miał wpływ na wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym, a to - jak podał Sąd - stanowi szczególną okoliczność do zastosowania art. 83 ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był ustosunkować się do całego materiału dowodowego, tym bardziej, że Sąd ten był w posiadaniu dowodów świadczących o tym, iż skarżący już w 1994 r. miał napady padaczkowe oraz że w 1992 lub 1993 r. uległ wypadkowi. Twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że datę powstania całkowitej niezdolności do pracy podaną przez lekarza orzecznika ZUS oparto na oświadczeniu skarżącego nie znajduje pokrycia w aktach sprawy. Z uzasadnienia orzeczenia z 2003 r. wynika bowiem, że skarżący był badany oraz że brano pod uwagę zgromadzoną dokumentację (choć nie wiadomo jaką) i właśnie w oparciu o powyższe ustalenia lekarz orzecznik przyjął, że niezdolność do pracy powstała po 14 sierpnia 1994 r. Należy także podkreślić, że okoliczność, iż skarżący zarejestrował się jako osoba poszukująca pracy nie może być podstawą do jego negatywnej oceny. Oceniając stan faktyczny w tym zakresie trzeba bowiem mieć na uwadze fakt, że pozostaje on bez środków utrzymania. Odnosi się to również do prac dorywczych, jakie podejmował skarżący. Sąd winien mieć na uwadze także podniesioną przez skarżącego okoliczność, iż żaden pracodawca nie chciał z nim zawrzeć na dłużej umowy z powodu jego choroby. Z tych też względów oceny wymaga, czy w ogóle mógł on pracować w okresie po 1994 r., a w świetle ustaleń Sądu okoliczność ta ma istotne znaczenie przy ustalaniu szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na powyższe skargę kasacyjną należy uznać za zasadną zarówno co do naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną orzekł na podstawie art.185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).