II GSK 28/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.), Sędziowie NSA Tadeusz Cysek, Małgorzata Korycińska, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 994/05 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 18 marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 18 marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Sąd I instancji uznał, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W szczególności nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów postępowania. Skarżący podważył treść protokołu kontroli z dnia 21 października 2004 r., sporządzonego przez pracowników Rejonowego Urzędu Poczty w B., w którym stwierdzono użytkowanie przez stronę 14 sztuk niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Protokół ten, jako pierwsza czynność w sprawie administracyjnej, był podstawą wszczęcia postępowania. Był odzwierciedleniem czynności kontrolnej, a nie wizji lokalnej. Zatem organ nie miał obowiązku powiadomienia strony o terminie jej przeprowadzenia, taki obowiązek nie wynika z ustawy, byłby też sprzeczny z istotą kontroli. Protokół został sporządzony i doręczony prawidłowo, zatem bezzasadny był zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 4 oraz 79 § 1 k.p.a. Wynik kontroli był podstawą do nałożenia, w drodze decyzji przez Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej, ustawowej opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 16 lipca 1993 r. w sprawie kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 70, poz. 339 z późn. zm.). Minister Infrastruktury utrzymał powyższą decyzję w mocy. Skarżący podważał treść ustaleń wynikających z protokołu kontroli, nie kwestionując jednak faktu posiadania odbiorników telewizyjnych i radiowego, które zarejestrował dopiero po dacie kontroli. Sąd nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ w spornym protokole zawarte jest pouczenie o prawie strony do udziału w toczącym się postępowaniu, a nie może organu obciążać fakt, że strona z przysługującego jej prawa nie skorzystała. Z. C. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.s.a., poprzez niewłaściwą ocenę postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej, który naruszył przepisy procedury administracyjnej, w szczególności art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 79 § 1 k.p.a. W jej uzasadnieniu opisano przebieg postępowania administracyjnego i sądowego z podkreśleniem, że organ nie powiadomił strony o wszczęciu postępowania, nie zawiadomił o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z oględzin pomieszczeń hotelowych, w których znajdowały się niezarejestrowane odbiorniki oraz uniemożliwił mu udział w czynnościach kontrolnych. Natomiast protokół kontroli sporządzony został w obecności osób nieupoważnionych do działania w imieniu strony lub reprezentowania jej przed organami. Nie posiadały też one stosownego pełnomocnictwa, wymaganego przepisami k.p.a. Osób tych nie przesłuchano w charakterze świadków, a skarżącemu nie dano możliwości zadawania im pytań. Z tych względów protokół ten, obarczony takimi wadami nie może stanowić dowodu w sprawie. Ponadto strona nie była przez organ zawiadamiana o czynnościach procesowych, w których miała prawo uczestniczyć, nie miała możliwości wypowiedzenia się na temat zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów oraz zapoznania się z całością akt sprawy przed wydaniem przez organ I instancji decyzji. Uzasadnienie kończyło się stwierdzeniem, że zajęte przez WSA stanowisko nie usuwa w dalszym ciągu wątpliwości związanych z zarzutami dotyczącymi procedury administracyjnej, której stosowanie bądź zaniechanie należytego stosowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przy sformułowanym w art. 183 p.s.a. związaniu NSA granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, dokonywana ocena musi odnosić się wyłącznie do naruszenia podanych w niej przepisów i wskazanego sposobu naruszenia przepisów w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji (art. 179 p.s.a.). Poświęcenie prawie w całości uzasadnienia skargi kasacyjnej omówieniu czynności strony, organów administracji publicznej i sądu I instancji tych wymogów nie spełnia i nie pozwala NSA, na poszukiwanie z urzędu, zaistniałych naruszeń prawa w postępowaniach administracyjnym i sądowym oraz na ich przenoszenie do postępowania kasacyjnego za stronę, która w niej tego nie dokonała. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że nie są one uzasadnione. Art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.s.a. stanowi kolejno, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a ta kontrola obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Ukształtowany w ten sposób zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, w którym WSA dokonał oceny legalności decyzji i zastosował środek przewidziany w art. 184 p.s.a. Do naruszenia tych przepisów nie mogło też dojść w powiązaniu z zarzuconym WSA tolerowaniem pozbawienia skarżącego przez organy obu instancji, możliwości korzystania z uprawnień procesowych strony przewidzianych w art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 79 § 1 k.p.a. W świetle tych przepisów stronom przysługują ściśle określone w nich uprawnienia. Otóż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wreszcie strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Te uprawnienia stronie przysługują po wszczęciu postępowania i w żadnym razie nie kształtują samej czynności wszczęcia postępowania administracyjnego i nie wpływają na jej legalność. Gdyby nawet doszło do naruszenia niektórych uprawnień procesowych strony w postępowaniu administracyjnym i pominięcia ich przez WSA mimo wskazania tego w skardze, wówczas - co do zasady - należałoby w skardze kasacyjnej zarzucić temu sądowi naruszenie odpowiedniego przepisu art. 145 p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę na brak istnienia ściśle unormowanej formy wszczęcia postępowania administracyjnego zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu. Jeżeli żądanie strony w sprawie załatwianej w formie decyzji zostało wniesione do właściwego organu, podejmuje on czynności procesowe bez potwierdzenia, że zostały spełnione warunki do rozpoznawania sprawy. Bez takiego potwierdzenia wszczyna się i dalej prowadzi również postępowanie przewidziane w art. 61 § 2 k.p.a., tj. z urzędu, a daje mu początek pierwsza czynność organu skierowana do strony. Taką czynnością może być również wynik kontroli dokonanej przez osoby uprawnione do działania w imieniu organu. [Por. np. B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 242-252 z podaną tam literaturą i orzecznictwem oraz M. Jaśkowska i A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, (uwagi do art. 61 k.p.a.)]. Kontrola realizacji obowiązków ciążących na podmiotach prowadzących działalność gospodarczą, ze swej istoty nie jest poprzedzona czynnościami podejmowanymi przez organ administracji publicznej już w toku postępowania. W przeciwnym razie nie byłoby wręcz możliwe sprawdzenie, czy taki podmiot w zwykłych warunkach, bez zapowiedzianej kontroli, respektuje wymogi np. z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony przeciwpożarowej czy w sprawach do tej podobnych. Nieodróżnianie takiej kontroli wszczynającej postępowanie od uprawnień procesowych strony postępowania realizowanych po jego wszczęciu, jest widoczne w pismach skarżącego składanych w całym postępowaniu administracyjnym i sądowym. Co więcej - ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 21 października 2004 r. w obecności dwóch pracowników skarżącego (w tym jego synowej A. C., która dodatkowo swoim podpisem potwierdziła sprawność odbiorników telewizyjnych i radia znajdujących się w pokojach hotelowych), mimo pouczenia zamieszczonego w protokole nie zostały przez skarżącego podważone w terminie 14 dni przewidzianym na wypowiedzenie się co do tych ustaleń. Takiej reakcji nie mogło zastąpić samo kwestionowanie legalności wyników kontroli dokonane w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podtrzymywane w kolejnych czynnościach procesowych skarżącego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.s.a. orzekł jak w sentencji.