I OSK 152/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Małgorzata Borowiec (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005r. sygn. akt II SA/Wa 1121/05 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Powiatu Węgrowskiego z dnia 4 lutego 2005r. nr XXII/150/05 w przedmiocie wysokości oraz szczegółowych warunków wypłacania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Węgrowski w roku 2005 postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 października 2005 r. odrzucił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Powiatu Węgrowskiego z dnia 4 lutego 2005 r. nr XXII/150/05 w przedmiocie wysokości oraz szczegółowych warunków wypłacania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Węgrowski w roku 2005. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Rada Powiatu Węgrowskiego w dniu 4 lutego 2005 r. podjęła Uchwałę nr XXII/150/05 w sprawie wysokości oraz szczegółowych warunków wypłacania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat Węgrowski w roku 2005. W § 1 uchwały podano, że w drodze regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały określa się, wysokość i szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego i funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz kryteria przyznawania, tryb oraz wysokość nagród ze środków funduszu nagród - dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Węgrowski. W uzasadnieniu Rada Powiatu Węgrowskiego wskazała, że regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych, dla których Powiat Węgrowski jest organem prowadzącym, obowiązujący w roku 2005, stanowi wykonanie upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.). Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której organ wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie w części dotyczącej § 12 ust. 1. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Mazowiecki podniósł, że przedmiotową uchwałę podjęto na podstawie art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 2 ustawy - Karta Nauczyciela, a nadto zawarta jest w niej wzmianka, że podjęto ją "...w uzgodnieniu z odpowiednimi strukturami związków zawodowych...". Uchwała została przedłożona organowi w terminie wynikającym z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Po upływie terminu zakreślonego w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do Wojewody Mazowieckiego wpłynęło pismo NSZZ "Solidarność" Region Mazowsze Sekcja Oświaty i Wychowania, w którym wskazano, że uchwała została podjęta bez wymaganego przepisem art. 30 ust. 6a ustawy - Karta Nauczyciela, uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli oraz nastąpiło bezpodstawne obniżenie dla obliczenia wynagrodzenia za godziny doraźnego zastępstwa wykonywanego w celu zapewnienia bezpieczeństwa uczniom lub realizacji zadań dydaktycznych niezgodnych z kwalifikacjami za nieobecnego nauczyciela o 50%. Ponadto, organ stwierdził, że brak takiego uzgodnienia, o czym świadczy protokół z dnia 25 stycznia 2005 r. (nie uzgodniono punktu 5 i 9), stanowi naruszenie prawa odnoszące się do całej uchwały. Natomiast § 12 ust. 1 uchwały jest niezgodny z przepisem art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela, w którym ustawodawca ustalił obowiązek wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Węgrowskiego podała, że po otrzymaniu skargi Przewodniczący Rady Powiatu przedstawił skargę Zarządowi Powiatu w celu ustalenia sposobu jej załatwienia. Postanowiono, że Zarząd Powiatu przygotuje projekt uchwały Rady Powiatu, uwzględniający uchylenie § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z żądaniem Wojewody Mazowieckiego. Pismem z dnia 1 lipca 2005 r. Rada Powiatu poinformowała, że podjęła w dniu 29 czerwca 2005 r. uchwałę uchylającą § 12 ust. 1 regulaminu stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały i wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżący w piśmie z dnia 2 sierpnia 2005 r. podtrzymał wniesioną skargę, pomimo uchylenia § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę Wojewody Mazowieckiego wskazał, że kwestię nadzoru nad działalnością powiatu regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością powiatu jest wynikający z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia dodatkowo wynikający z art. 78 ust. 1 obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych -w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Niewykonanie obowiązku wynikającego z art. 79 ust. 1 w terminie skutkuje znacznym osłabieniem pozycji organu nadzoru, ponieważ nie może on we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały powiatu, lecz jedynie może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że takie szczególne uregulowanie kwestii nadzoru nad działalnością powiatu zawarte zostało w art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale (rozdział 8 - nadzór nad działalnością powiatu), nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi do sądu nie jest wymagane wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe uregulowanie nasuwa wątpliwości: po pierwsze wprowadza nieuzasadniony wyłom w systemie prawa, w którym zasadą jest wynikający z art. 52 § 3 i 4 obowiązek wzywania do usunięcia naruszenia prawa, po drugie uregulowanie to jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, bowiem w przypadku tzw. skargi powszechnej na uchwałę podjętą przez organ powiatu, skarga jest dopuszczalna dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie w regulacji tej użyto wprowadzającego w błąd określenia, iż nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie zważając na to, iż jest w nim uregulowana wspomniana skarga powszechna, w odniesieniu do której również nie powinno być wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, natomiast praktyka jest odmienna. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji mając wątpliwości co do możliwości bezwzględnego stosowania przepisu art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym do skargi organu nadzoru na uchwałę organu powiatu, stanął na stanowisku, że skarga taka jest dopuszczalna po uprzednim wezwaniu organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowym argumentem przemawiającym za racjonalnością takiego stanowiska jest okoliczność, iż po takim wezwaniu organ powiatu może w krótkim czasie usunąć wytknięte naruszenie prawa, zamiast niepotrzebnie angażować Sąd, wydłużając w ten sposób procedurę dochodzenia do zgodności uchwały z powszechnie obowiązującym prawem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od tego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Mazowiecki i zaskarżając postanowienie w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym polegającą na uznaniu, że przepis art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym nie wyłącza, w stosunku do organu nadzoru, wynikającego z przepisów art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązku wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), II - naruszenie prawa procesowego: - art. 13 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym za sprzeczny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, czyli wkroczenie w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego określone w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.), - art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że przepisy te winny być stosowane wprost a nie z uwzględnieniem przepisu art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki wskazał, że przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, iż ustalona w przepisach § 3 i 4 art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego po wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa jest zasadą systemu prawa nie ma żadnego uzasadnienia. Przepisy § 3 i 4 art. 52 są bowiem konsekwencją rozwiązania przyjętego w § 1 tegoż artykułu, z którego wynika, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w żadnym przypadku nie można mówić o naruszeniu przez art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zapewnia wszystkim równość wobec prawa, prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz ustala zakaz dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, przy czym oznacza to jednocześnie dopuszczalność zróżnicowania sytuacji prawnej różnych podmiotów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 1995 r. sygn. akt K 17/95, OTK 1995 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r. sygn. akt. U 17/97, OTK 1998 r. nr 3 poz. 34) Zdaniem skarżącego, ustawodawca, dopuszczając przepisem art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym wnoszenie przez wszystkie organy nadzoru skarg do sądu administracyjnego w sprawach z zakresu nadzoru nad działalnością powiatu bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i nakładając na inne osoby, z wyłączeniem prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, obowiązek wezwania do usunięcia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, zróżnicował jedynie sytuację prawną różnych podmiotów. Nie można tu jednak mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa. Sprzeczność z zasadą równości wobec prawa zachodziłaby w sytuacji, gdyby przepis art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym różnicował organy nadzoru, a i wówczas należałoby oceniać kryterium różnicowania. Także zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do błędnej redakcji przepisu art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym nie są zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną trafne. Z treści wskazanego przepisu wynika, bowiem, że w sprawach, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), czyli przepisów: * nakładających obowiązek wezwania na piśmie właściwego organu przed wniesieniem skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (§3), * nakładających obowiązek wezwania na piśmie właściwego organu przed wniesieniem skargi na inne akty prawa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej (§ 4). Skarżący wskazał także, iż z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wprost wynika prawo każdego czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały ale dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Zdaniem skarżącego, również pogląd Sądu pierwszej instancji, odnośnie przepisu art. 90a zamieszczonego w rozdziale, w którym ujęta została także tzw. skarga powszechna, nie może być uznany za zasadny. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.) jest bowiem ustawą, o której mowa w § 3 i 4 art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie autora skargi kasacyjnej za całkowicie bezpodstawne uznać należy stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż powołany przepis ustawy o samorządzie powiatowym jest niezgodny z Konstytucją, co skutkowało odmową jego zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania wymieniona w tym przepisie nie zachodzi. Z przepisu tego wynika, że zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają granice skargi kasacyjnej. Dokonując oceny skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy i jako taka podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym w sprawach, o których mowa w rozdziale 8 dotyczącym nadzoru nad działalnością powiatu, nie stosuje się przepisu art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. ustanawia zasadę, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 52 § 4 P.p.s.a w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania. Z sytuacją, o której mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a., gdy ustawa stanowi inaczej, mamy do czynienia w powołanym art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym. Analiza tego przepisu wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji nie nasuwa wątpliwości. Przepis ten wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a do skarg na uchwały (zarządzenia) organów samorządu terytorialnego i rozstrzygnięcia organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Złożenie skargi w takiej sprawie nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nie stanowi ono wyłomu w systemie prawa, gdyż identyczne regulacje zawierają – art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 88a ustawy o samorządzie województwa Samorząd terytorialny jest zdecentralizowaną formą administracji państwowej. Państwo samoogranicza się na rzecz samorządu, przekazując mu istotną część zadań publicznych. To przekazanie sprawia, że we wszystkich systemach samorządu terytorialnego na świecie (poza państwami, które takiej formy władzy lokalnej nie przewidują) państwo sprawuje poprzez swoje organy, nadzór nad samorządem terytorialnym. Organy nadzoru w ramach swoich uprawnień nadzorczych są uprawnione do składania skargi do sądu administracyjnego, a ich skarga stanowi jeden ze środków nadzoru. Pozycja prawna organów nadzoru nie może i nie jest zrównana z pozycją osób, które są uprawnione do wniesienia skargi na uchwały organów samorządu terytorialnego. Zamieszczenie przepisu art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym w rozdziale dotyczącym nadzoru nad działalnością powiatu nie może stanowić żadnego punktu odniesienia dla oceny kompetencji i uprawnień wojewody jako organu nadzoru. Podobne rozwiązanie jest w ustawie o samorządzie gminnym – art. 101, a odmienne tylko w ustawie o samorządzie województwa – art. 90 tej ustawy, gdyż tam zaskarżenie w drodze skargi powszechnej dotyczy tylko aktów prawa miejscowego. Z tego względu zostało ono zamieszczone w rozdziale 8 dotyczącym aktów prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa. Zasada równości była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i zgodnie z dotychczasową linią orzecznictwa przyjmuje się, że wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt K 22/97 OTK nr 3-4/1997 poz. 41). Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest jednoznaczne, decyduje istnienie (lub nie) istotnej relewantnej cechy podmiotów prawa (adresatów norm prawnych). Takiej cechy nie ma w przypadku, gdy organ nadzoru państwowego nad samorządem terytorialnym, którego kompetencja do wnoszenia skarg ma charakter środka nadzoru korzysta z tego uprawnienia w celu ochrony interesu publicznego i obowiązującego porządku prawnego. Szczególna pozycja organów nadzoru wyraża się nie tylko w powołanym przepisie art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym (który odnosi się nie tylko do organów nadzoru ale i do organów powiatu i związków) ale również w tym, że przyznane w art. 81 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji. Przepis art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały organów samorządu terytorialnego. Ponadto, w świetle art. 86 ustawy o samorządzie powiatowym postępowanie sądowe w sprawach ze skargi organu nadzoru na uchwały organu powiatu (art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym) oraz postępowanie ze skargi powiatu wniesionej na podstawie art. 85 ustawy o samorządzie powiatu jest wolne od opłat sądowych. Powyższe rozwiązania prowadzą do wniosku, że nie można porównywać i oceniać z punktu widzenia zasady równości pozycji organu nadzoru i pozycji podmiotów prywatnych zaskarżających uchwały organów samorządu. Ustawodawca zróżnicował bowiem sytuację prawną tych podmiotów. Jako zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 13 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozumiany jako określający właściwość sądów administracyjnych i naruszony przez wkroczenie przez Sąd pierwszej instancji w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego poprzez stwierdzenie, że przepis art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym narusza konstytucyjną zasadę równości. Kompetencje sądów i Trybunału Konstytucyjnego określa Konstytucja RP. Zgodnie z art. 188 Konstytucji RP prawo do orzekania o niezgodności ustawy z Konstytucją ma Trybunał Konstytucyjny, brak jest natomiast przepisu, który by tą kompetencję przyznawał sądowi. Jeżeli Sąd dochodzi do przekonania, ze przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 193 Konstytucji RP, lecz nie może sam tej niezgodności przesądzać. Za takim rozumieniem kompetencji sądów i Trybunału Konstytucyjnego opowiada się Trybunał Konstytucyjny (np. postanowienie z dnia 22 marca 2000 r. P 12/98, OTK Zb. Urz. 2000 r. nr 2, poz. 67 oraz wyroki z dnia 4 października 2000 r., P 8/00, OTK 26 Zb. Urz. 2000 nr 6 poz. 189 i z dnia 31 stycznia 2001 r. P 4/99, OTK Zb. Urz. 2001 nr 2, poz. 55. Stanowisko to potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 czerwca2000 r. OPS 6/00 ONSA 2001/1/4. Jako trafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że mają one w tej sprawie zastosowanie. W tej sprawie stosowanie tego przepisu wyłącza art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.