II OSK 1336/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędziowie NSA Krystyna Borkowska Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 394/04 w sprawie ze skargi B. Ł. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2004 r. nr 87/04 znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną II OSK 1336 / 05 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wniesioną przez B. Ł. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2004 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] stycznia 2004r., którym ustalono opłatę legalizacyjną na kwotę 30.000 (trzydziestu tysięcy) za samowolnie wybudowanie budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. W. w Z. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił przepis art. 49 ust. 1 i ust. 2 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132). W ocenie Sądu pierwszej instancji roboty budowlane obejmujące wykonanie budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Z. przy ul. W., mimo podjętej początkowo przez B. Ł. próby uzyskania pozwolenia na budowę, zostały ostatecznie wykonane samowolnie. W konsekwencji zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego zasadnie podjął działania w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem i postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2003 r. wstrzymano prowadzone roboty oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, a także oświadczenia o posiadanym prawie do terenu, a po wykonaniu tych obowiązków zaskarżonym postanowieniem ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 30.000 złotych. Zasady ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zostały określone przez ustawodawcę w przepisach art. 48 i art. 59f ustawy Prawo budowlane, a przepisy te nie pozostawiają organowi administracji publicznej swobody w określeniu tej wysokości, chociażby poprzez możliwość oceny poszczególnych elementów wpływających na tą wysokość czy nawet możliwość, jak tego żądała skarżąca, uwzględnienia sytuacji finansowej osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty. Ustalając wysokość opłaty, organy dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanego przez skarżącą budynku. Skoro bowiem jest to budynek mieszkalny należy on zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane do kategorii I, dla której współczynnik kategorii (K) wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu (W) - 1,0. Biorąc to pod uwagę, jak również fakt, iż stawka opłaty wynosi 300 złotych i podlega ona pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu w przypadku samowoli budowlanej, wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 30.000 złotych została ustalona prawidłowo ([300 zł x 50] x 2,0 x 1,0 = 30.000 zł). Mając na uwadze fakt, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Ł., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie "naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 12 oraz 35 kodeksu postępowania administracyjnego czyli zasady szybkości postępowania poprzez opieszałość w działaniu organów administracji publicznej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej w Z. przy ul. W. wszczętej na wniosek B. Ł. i K. G. oraz naruszenie prawa materialnego tj. ar. 49 ust.1 pkt. 3 i ust. 2 oraz art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego." Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając powyższą skargę kasacyjną strona stwierdziła, iż decyzją z dnia 26 kwietnia 1999r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji ustalając termin jej ważności do dnia 26 kwietnia 2000 r. Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, iż już w 1999r. wystąpiła o udzielenie jej pozwolenia na budowę, równocześnie posiadając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jednak organ administracji publicznej kilkakrotnie występował o uzupełnienie dokumentacji, co niezwłocznie skarżąca realizowała, a co powodowało, iż wcześniej złożone dokumenty traciły ważność i zachodziła konieczność uzyskiwania nowych. Taki tryb postępowania trwał, aż do 2002 roku do września, kiedy to ostatecznie organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę z uwagi na stwierdzony fakt wybudowania budynku mieszkalnego. Skarżąca stwierdziła, iż wobec przeciągającego się postępowania administracyjnego, w obawie przed zniszczeniem zgromadzonego materiału budowlanego i perspektywą ponownego jego nabycia i będąc w przeświadczeniu pomyślnego zakończenia dla niej postępowania administracyjnego rozpoczęła prace budowlane. W związku z powyższym skarżąca wskazała, iż gdyby sprawa udzielenia pozwolenia na budowę prowadzona była w zgodzie z zasadą szybkości postępowania nie doszłoby do sytuacji zmuszającej ją do rozpoczęcia budowy bez pozwolenia. Przyjmując, że skarżąca winna uiścić opłatę legalizacyjną w trybie art. 48 Prawa budowlanego należy, zdaniem autora kasacji, rozważyć zmniejszenie jej wysokości biorąc pod uwagę wskazany wcześniej powód rozpoczęcia budowy mimo braku pozwolenia. Nie wydaje się, aby właściwe było ponoszenie przez skarżącą ujemnych konsekwencji opieszałości organu administracji publicznej i z tego względu odwołując się do zasad słuszności należy odpowiednio zmniejszyć kwotę opłaty legalizacyjnej tak, aby uwzględnić fakt, że do samowoli budowlanej przyczyniły się w ogromnej części organy prowadzące postępowanie czyniąc to z naruszeniem zasady szybkości. Z tych względów, zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie jest zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i umotywowane jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) –dalej zwanej p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż pozbawiony podstaw jest zarzut "naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 12 oraz 35 kodeksu postępowania administracyjnego czyli zasady szybkości postępowania poprzez opieszałość w działaniu organów administracji publicznej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej w Z. przy ul. W. wszczętej na wniosek B. Ł. i K. G. " . Autor skargi kasacyjnej formułując w ten sposób powyższy zarzut kasacji nie wskazał na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji jakiegokolwiek z przepisów w oparciu, o które przebiega postępowanie przed sądem administracyjnym. Za taki zarzut nie może być przyjęte naruszenie przepisów kodeksu administracyjnego przez organy administracji, bowiem zarzuty naruszenia postępowania, na co wskazywano już wyżej, skarga kasacyjna winna kierować pod adresem zaskarżonego wyroku, a nie decyzji administracyjnej wydanej w innym postępowaniu niż kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji. Tak więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, bez przedstawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu uchybienia przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może - w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - być uznany za prawidłową podstawę kasacyjną. Konsekwencją braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i fakt wskazywanego już na wstępie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) jest konieczność uznania za wiążącą w niniejszej sprawie ocenę okoliczności faktycznych dokonaną w zaskarżonym wyroku. Z oceny tej wynika zaś, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał do stwierdzenia, że wydanie postanowienia ocenianego przez Sąd pierwszej instancji znajdowało uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym. Tego stanu faktycznego zresztą strona wnosząca kasację nie kwestionuje. Skutkiem takiej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, a nie podważonej w skardze kasacyjnej jest to, iż chybiony staje się zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego tj. ar. 49 ust.1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego. Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Istotnym jest bowiem to, iż roboty budowlane obejmujące wykonanie budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano mimo braku pozwolenia na budowę. Termin realizacji tych robót nie pozostawia też żadnych wątpliwości co do faktu, iż do dnia 10 lipca 2003 r. nie upłynął okres pięcioletni od daty zakończenia budowy. Tym samym nie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P27/05). Zasadnie wskazał też Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż ani organ, ani Sąd nie są upoważnione do ustalenia innej, niż określona w przepisach, wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem zasady ustalania wysokości tej opłaty zostały określone przez ustawodawcę w sposób nie pozostawiający żadnej swobody w określaniu tej wysokości, chociażby przez możliwość oceny poszczególnych elementów wpływających na tą wysokość. Podkreślić w końcu należy, iż pełnomocnik strony wnoszącej kasację nie przytoczył żadnych okoliczności mogących wskazywać na błędną wykładnię, czy też na niewłaściwe zastosowanie wymienionych w kasacji przepisów prawa materialnego. Uchybienia normom prawa materialnego, autor kasacji nawet nie uzasadnił, odwołując się jedynie do "zasad słuszności", które to zasady w jego ocenie winny spowodować odpowiednie zmniejszenie kwoty opłaty legalizacyjnej. Tak postawiony zarzut nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, bowiem zarzut ten nie został wywiedziony z uchybienia przez Sąd pierwszej instancji normie prawa przez ten Sąd zastosowanej. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.