I OSK 1383/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 103/05 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr[...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 października 2005 r., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...], odmawiającą R. S. przyznania dodatku mieszkaniowego z wniosku złożonego 30 czerwca 2003 r. na okres od lipca do grudnia 2003 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organy administracji błędnie przyjęły, że skoro inną decyzją orzeczono o dodatku mieszkaniowym z wcześniejszego wniosku (z dnia 31 marca 2003 r.) na okres sześciu miesięcy od kwietnia do września 2003 r., to przyznanie dodatku mieszkaniowego z wniosku z dnia 30 czerwca 2003 r. na okres od lipca do grudnia 2003 r. doprowadziłoby do sytuacji, że strona za okres lipiec – wrzesień miałaby ustalone prawo do dwóch dodatków mieszkaniowych, co byłoby niezgodne z przepisami o dodatkach mieszkaniowych. Skoro bowiem ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania dodatku na inny okres niż przewidziany w ustawie tj. dłuższy lub krótszy niż 6 miesięcy, to przyznanie dodatku za okres 3 miesięcy od października 2003 r. do grudnia 2003 r. stanowiłoby naruszenie art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem Sądu pogląd ten jest błędny z tych przyczyn, że z przepisów powyższej ustawy wynika, iż odmowa przyznania dodatku może nastąpić bądź w przypadku niespełniania przez wnioskodawcę przesłanek ogólnych uprawniających do dodatku (z przyczyn podmiotowych z art. 2 ustawy, dochodowych – z art. 3 ustawy lub dotyczących normatywu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego – z art. 5 ustawy) – bądź w razie ujawnienia podczas wywiadu środowiskowego jednej z okoliczności wyłączających przyznanie dodatku, wymienionych w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. W sprawie niniejszej żadna z tych okoliczności nie zaistniała. Sąd przyjął, że wniosek skarżącego złożony w dniu 30 czerwca 2003 r. z momentem ostatecznego rozstrzygnięcia inną decyzją o wcześniejszym wniosku z dnia 31 marca 2003 r. – stał się bezprzedmiotowy w części obejmującej miesiące lipiec, sierpień i wrzesień 2003 r., istnieje natomiast nadal przedmiot rozstrzygnięcia na pozostały okres tj. na miesiąc październik, listopad i grudzień 2003 r. W sprawie niniejszej więc organ administracji winien umorzyć postępowanie w części dotyczącej dodatku za miesiące lipiec, sierpień i wrzesień i orzec merytorycznie o dodatku na pozostałe trzy miesiące – październik, listopad i grudzień 2003 r. W ocenie Sądu powyższy art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowiąc, że dodatek ten przyznaje się na okres 6 miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, wyznacza jedynie maksymalny okres przyznania dodatku z konkretnego wniosku, lecz nie wyłącza możliwości rozstrzygnięcia o dodatku za krótszy niż sześciomiesięczny okres, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją. Załatwienie takiej sprawy częściowo co do istoty, a częściowo przez umorzenie postępowania administracyjnego jest w przypadku rozstrzygnięcia o świadczeniu podzielnym dopuszczalne i prawnie skuteczne. Tylko taki sposób rozstrzygnięcia prowadzi do ciągłości w orzekaniu o przyznaniu stronie dodatku mieszkaniowego i nie stwarza tym samym skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Skargą kasacyjną od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działające za pośrednictwem radcy prawnego zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono wymienionemu wyrokowi naruszenie art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że przepis ten określa maksymalny okres przyznania dodatku mieszkaniowego i nie wyklucza przyznania tego dodatku na okres krótszy niż 6 miesięcy. Zdaniem autora skargi dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem okresowym przyznawanym na poszczególne miesiące sześciomiesięcznego okresu, o którym mowa w tym przepisie. Z redakcji przepisu art. 7 ust. 5 powyższej ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że złożony przez stronę wniosek o przyznanie tego dodatku wszczyna postępowanie w sprawie dodatku na sześć miesięcy. Takie precyzyjne określenie w przepisie czasu, na jaki uprawnienie jest przyznawane, wyklucza możliwość przyznania dodatku na okres krótszy, a tym samym błędne w ocenie skarżącego jest wskazanie przez Sąd I instancji, że organ może orzec o dodatku na miesiące październik – grudzień 2003 r. tj. na okres krótszy niż 6 miesięcy i umorzyć postępowanie w sprawie w części dotyczącej pozostałych miesięcy tego okresu tj. na miesiące lipiec – wrzesień 2003 r. Błędne jest także w ocenie skarżącego, stanowisko Sądu I instancji, że w części dotyczącej dodatku za 3 miesiące, o którym orzeczono inną decyzją, postępowanie w sprawie niniejszej, stało się bezprzedmiotowe i że w tej części należało je umorzyć. Powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z dnia 25 października 1999 r. OPK 19/99, iż każdy wniosek w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, wszczyna odrębne postępowanie administracyjne, a tym samym – jest odrębną sprawą, skarżący akcentuje, że nie zachodzi tożsamość spraw między sprawą wszczętą wnioskiem skarżącego z dnia 31 marca 2003 r., a sprawą niniejszą wszczętą jego wnioskiem z dnia 30 czerwca 2003 r. Nie zachodzi więc bezprzedmiotowość postępowania w sprawie niniejszej w części dotyczącej lipca, sierpnia i września, z uwagi na rozstrzygnięcie o dodatku na te miesiące decyzją wydaną w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 31 marca 2003 r., a tym samym nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie niniejszej w części dotyczącej wskazanych trzech miesięcy. Organ odwoławczy oddalając wniosek w tej części wydał więc jedyne możliwe w opisanych okolicznościach rozstrzygnięcie i uchylenie tej decyzji przez Sąd I instancji naruszało prawo procesowe, bowiem dokonane zostało w sytuacji kiedy nie była spełniona przesłanka uchylenia wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powyższej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy art. 2, 3, 5 i 7 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, określające podstawy odmowy przyznania dodatku nie są wyczerpującym katalogiem okoliczności dopuszczających takie rozstrzygnięcie. Okoliczność, że wnioskiem z dnia 30 czerwca 2003 r. objęte zostały trzy miesiące – lipiec, sierpień i wrzesień 2003 r. tj. miesiące, które były przedmiotem wcześniej zgłoszonego wniosku i co do których orzeczono decyzją wydaną w innej sprawie - nie stał na przeszkodzie (wbrew stanowisku Sądu I instancji) oddaleniu w tej części wniosku zgłoszonego w sprawie niniejszej. Błędne jest także zawarte we wskazaniach Sądu co do dalszego postępowania, zalecenie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w części dotyczące dodatku mieszkaniowego na pierwsze trzy miesiące okresu objętego wnioskiem z dnia 30 czerwca 2003 r. – z uwagi na rozstrzygniecie inną decyzją o tej części okresu objętego wskazanym wnioskiem. Stosownie do brzmienia art. 105 § 1 kpa organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jedynie wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie zaś staje się bezprzedmiotowe, jeżeli wystąpi brak któregoś z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (przedmiotu, podmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania, a więc w sytuacji, kiedy nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zaistniała. W szczególności nie przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia wskutek orzeczenia w innej sprawie o dodatku przyznawanym na okres nakładający się częściowo na okres objęty wnioskiem w sprawie niniejszej. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej – pomiędzy postępowaniem wszczętym wnioskiem z dnia 31 marca 2003 r. zakończonym decyzją dotyczącą dodatku przyznanego na okres od kwietnia 2003 r. do września 2003 r., a postępowaniem prowadzonym w sprawie niniejszej z wniosku z dnia 30 czerwca 2003 r., obejmującego okres od lipca 2003 r. do grudnia 2003 r., nie zachodzi tożsamość przedmiotu sprawy. W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 października 1999 r. OPK 19/99 wyrażony został pogląd, który podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, że każdy kolejny wniosek składany w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, wszczyna odrębne postępowanie i jest nową, odrębną sprawą. Orzeczenie o dodatku mieszkaniowym na miesiące lipiec – wrzesień 2003 r. w innej, wcześniej wszczętej, odrębnej sprawie czyni żądanie przyznania tego dodatku na wskazany okres bezzasadnym, a nie bezprzedmiotowym. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że błędne jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części zawierającej stwierdzenie, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dają podstaw do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku na okres objęty decyzją wydaną w innej sprawie i że w sytuacji zaistniałej w sprawie niniejszej, organ administracji powinien umorzyć postępowanie w części dotyczącej dodatku na ten okres. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył przepis art. 7 ust. 5 powyższej ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie wyklucza możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia co do części objętego wnioskiem dodatku (na 3 miesiące) w sytuacji, gdy w pozostałej części (na pozostałe 3 miesiące) wniosek był bezzasadny jako już wcześniej orzeczony decyzją wydaną w innej sprawie. Nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko prezentowane przez skarżące Kolegium Odwoławcze, że redakcja art. 7 ust. 5 powyższej ustawy o dodatkach mieszkaniowych przesądza o tym, iż przedmiotem sprawy o przyznanie tego dodatku jest świadczenie niepodzielne, obejmujące okres 6 miesięcy i skoro dochodzenie dodatku na część tego okresu jest bezzasadne wobec przyznania dodatku na ten okres w innej sprawie, to organ obowiązany jest odmówić przyznania dodatku na cały sześciomiesięczny okres tj. także na te miesiące, które nie były objęte rozstrzygnięciem wydanym w innej sprawie. Taka literalna interpretacja wskazanego przepisu prowadziłaby do pozbawienia strony dodatku mieszkaniowego za 3 miesiące (październik – grudzień 2003 r.) bez merytorycznego zbadania zasadności żądania dodatku za ten okres. Byłaby to zatem interpretacja ograniczająca realizację celu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jakim miało być udzielenie pomocy finansowej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i to ograniczająca tę pomoc z przyczyn niezależnych od sytuacji osoby, której dodatek ten przysługuje. Przepis art. 7 ust. 5 stanowi, że "dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku". Ustawa nie określa, w jakiej dacie ma być zgłoszony wniosek ani nie wiąże z datą wniesienia wniosku, skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych, przysługujących stronie. Użyte w przytoczonym przepisie słowo "przyznaje", zważywszy cel jakiemu służyć ma ustawa, nie może być rozumiane inaczej niż jako wskazanie, że organ do którego wpłynął wniosek strony, rozpoznaje sprawę dotyczącą dodatku na okres 6 miesięcy tzn. ocenia zasadność przyznania dodatku na ten okres, orzeka natomiast, stosownie do wyniku tej oceny, o przyznaniu tego dodatku za te miesiące, za jakie dodatek w ustalonych okolicznościach przysługuje. Skoro zatem w sprawie niniejszej bezsporne było, że na pierwsze trzy miesiące okresu następującego po miesiącu zgłoszenia wniosku wnioskodawca otrzymał już dodatek mieszkaniowy, orzeczony decyzją wydaną w innej sprawie, to w tej części wniosek podlegał oddaleniu, nie było natomiast podstaw do pozbawienia strony dodatku za pozostałe trzy miesiące bez merytorycznej oceny zasadności żądania w tym zakresie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję organu odwoławczego i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania dodatku za cały okres objęty wnioskiem nie narusza prawa mimo częściowo błędnego uzasadnienia i dlatego, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.