IV SA/Wa 1156/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października.2005 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowanie z miejsca pobytu stałego Oddala skargę Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960, z późn. zm.) orzeczono o wymeldowaniu p. J.D. z nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu 21 października 2004 r. na wniosek p. K.D. zostało wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące wymeldowania jego b. żony – p. J.D. z pobytu stałego w budynku nr [...] przy ul. [...] w W.. W treści prawomocnego wyroku rozwodowego Sąd Okręgowy w [...] Wydział Cywilny oddalił wniosek pozwanej J.D. o ustalenie sposobu korzystania ze wspólnego mieszkania. Przeprowadzone w sprawie przez Prezydenta W. postępowanie wyjaśniające wykazało, że stan prawny nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W. nie był na dzień wydania decyzji uregulowany. W 1977 r. na podstawie aktu notarialnego sporządzone za rep. [...] nr [...] pomiędzy B. i K. małż. D. a p. K.L. została zawarta umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości – pod warunkiem nie wykonania przez Skarb Państwa prawa pierwokupu, która z uwagi na śmierć p. K.L. nie została sfinalizowana. Organ podkreśli, że znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów (na dzień 29 października 2004 r.) wskazuje, iż jako współwłaściciele nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W. są wymienieni: Spółka z o.o. "C." z siedzibą w W., a także następujące osoby: p. B.L., T i S. S. oraz J. i K. L. (nieżyjący). Z treści zeznań złożonych do protokołu przesłuchania przez T. i S. małż. S. wynika, że w sądzie cywilnym toczy się obecnie sprawa o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Ponadto p. K.D. ubiegał się o zasiedzenie nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W.. Do zasiedzenia jednak nie doszło. Na podstawie oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę, jak również kilku świadków zostało ustalone w sposób jednoznaczny, że p. J.D. od ponad 10 lat nie przebywa w miejscu zameldowania. Zainteresowana przyznała, że opuściła nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W. w 1993 r. Nie było to jednak opuszczenie dobrowolne i wyraziła wolę powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały. Podjęła także próby wejścia na teren nieruchomości w asyście funkcjonariuszy policji. Organ prowadzący postępowanie do chwili wydania decyzji nie otrzymał od zainteresowanej informacji, która wskazywałaby na ponowne wprowadzenie się do miejsca zameldowania na pobyt stały, tj. do nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W.. W związku z tym organ prowadzący postępowanie umożliwił stronom zapoznanie się z materiałami zebranymi w sprawie, a następnie wydał orzeczenie na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w myśl którego organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzje w sprawie wmeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W rozpatrywanym przypadku p. J.D. spełniła przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie, tzn. wyprowadziła się z miejsca pobytu stałego bez dokonania czynności wymeldowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła zainteresowana – p. J.D. tłumacząc, że nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W. nie opuściła w 1993 r. dobrowolnie, lecz została do tego zmuszona, gdyż mąż ją kilkakrotnie pobił. W trakcie sprawy rozwodowej zainteresowana wielokrotnie próbowała dostać się do mieszkania, gdyż zostawiła tam wszystkie swoje rzeczy osobiste. Były mąż nigdy jej jednak do mieszkania nie wpuścił. Z kolei w urzędzie miasta została poinformowana, że aby nie zostać wymeldowana powinna koniecznie mieszkać pod wymienionym adresem. W związku z tym kilkakrotnie, bez powodzenia, próbowała wejść do domu w asyście policji. Jak wskazuje zainteresowana, była ona zameldowana przy ulicy [...] nr [...] w W. od 1978 r. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr WSO. [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wynika z faktu, że wnioskodawca – p. K.D. – nie wykazał, iż dysponuje tytułem prawnym do budynku nr [...] przy ul. [...] w W.. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 11 października 2004 r. p. K.D. wystąpił o wymeldowanie p. J.D. z budynku nr [...] przy ul. [...] w W.. W celu potwierdzenia przysługującego mu tytułu prawnego do nieruchomości załączył kopię aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1977 r. W dniu 25 października 2004 r. organ I instancji sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania powołując się na wniosek p. K.D.. W toku postępowania okazało się jednak, że p. K.D. nie jest właścicielem budynku nr [...] przy ul. [...] w W.. W czasie przesłuchania wnioskodawca przyznał, że stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany – nie udało mu się jeszcze zasiedzieć nieruchomości, nie jest również wyjaśniona sprawa jej pierwokupu przez Skarb Państwa. Jak wyjaśniła p. J.D., akt notarialny z 1977 r. był jedynie wstępną umową sprzedaży, a w sądzie cywilnym toczy się sprawa o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości pomiędzy kilkoma osobami. Zdaniem organu odwoławczego świadczy to, iż organ I instancji prowadził postępowanie wbrew wymogom określonym w art. 61 § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno pochodzić od strony Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ jest więc zobowiązany do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 K.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości. Oznacza to, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tyko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99). Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). Organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy trudno było uznać, iż istnieje przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który dawałby p. K.D. – osobie dopiero zainteresowanej nabyciem budynku nr [...] przy ul. [...] w W. – prawo do żądania wymeldowania p. J.D.. W tej sytuacji decyzję organu I instancji należało uchylić, a prowadzone postępowanie umorzyć. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego p. K.D. zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych i w związku z tym wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z brzmienia art. 61 § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, jak również z urzędu, czego nie zauważa się w zaskarżonej decyzji. Nadto w myśl art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ administracji wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania – na wniosek strony lub z urzędu. Dla zapewnienia zgodności pomiędzy stanem faktycznym a zapisami w ewidencji ludności niezbędne jest, aby organy meldunkowe mogły wymuszać na obywatelu pewne czynności służące rejestracji miejsca pobytu osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu lub też poprzez rozstrzygnięcia własne zastępować takie czynności w celu uzyskania zgodności między ewidencją a istniejącym stanem rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt V SA 3657/02, "Wokanda" 204/8/55). Tym samym w rozpatrywanej sprawie właściwy organ nawet bez wniosku p. K.D. powinien wydać decyzję o wymeldowaniu p. J.D. Ponadto należy podnieść, że art. 147 § 1 Kodeksu wykroczeń penalizuje niedopełnienie obowiązku meldunkowego. P. J.D., uczestniczka kontrolowanego postępowania, powinna więc ponieść odpowiedzialność przewidzianą powołanym wyżej przepisem za nie poinformowanie organu o opuszczeniu miejsca stałego pobytu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się z ulicy [...] nr [...] w W.. Paragraf 2 powołanego przepisu Kodeksu wykroczeń nakłada natomiast obowiązek poinformowania właściwego organu o niedopełnieniu przez inną osobę obowiązku meldunkowego. Przedstawione argumenty uzasadniają, że w rozpatrywanej sprawie organ miał obowiązek działania z urzędu. W zakończeniu stwierdzono, że wnioskodawca powinien być jednak traktowany jako strona przedmiotowego postępowania, gdyż od wielu lat zamieszkuje w tej nieruchomości i jest jej samoistnym posiadaczem, a posiadanie podlega ochronie przewidzianej w przepisach Kodeksu cywilnego. Tym samym był on zobowiązany do złożenia wniosku o wymeldowanie osoby, która faktycznie od wielu lat nie zamieszkuje na posesji, której jest on samoistnym posiadaczem. Przepisy Kodeksu wykroczeń nakładają obowiązek poinformowania właściwego organu, iż stan faktyczny jest sprzeczny ze stanem ujawnionym w ewidencji ludności. Za niedopełnienie tego obowiązku grozi określona przepisami sankcja. Tak więc wnioskodawca jest stroną, gdyż żąda czynności organu ze względu na nałożony przez przepisy obowiązek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że z faktu pozostawania przez p. K.D. wieloletnim posiadaczem budynku nr [...] przy ul. [...] w W. nie można wyprowadzić wniosku, iż przysługują mu prawa strony w postępowaniu o wymeldowanie p. J.D. Stan faktyczny jakim jest posiadanie nie oznacza, że posiadacz dysponuje względem nieruchomości prawami identycznymi z właścicielskimi i że ciążą na nim obowiązki takie same jak na właścicielu. Argument, iż posiadanie p. K.D. utrzymuje się przez wiele lat , nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem oznaczałoby przyjęcie, że istnieje przewidziany prawem okres, po upływie którego posiadacz automatycznie zyskuje określone uprawnienia względem nieruchomości, czego jednak prawo cywilne nie przewiduje. Stan posiadania pozostaje niewątpliwie pod ochroną tego prawa - posiadaczowi przysługują określone roszczenia będące reakcją na konkretne naruszenie stanu posiadania (art. 344 Kc), trudno jednak zaliczyć do nich wystąpienie z wnioskiem o dokonanie czynności meldunkowej. Zdaniem Wojewody rozważanie, czy Prezydent W. powinien wszcząć z urzędu postępowanie o wymeldowanie p. J.D. z pobytu stałego z budynku nr [...] przy ul. [...] w W. jest w obecnym stanie sprawy bezprzedmiotowe. W art. 61 § 1 K.p.a. zostały wyraźnie przewidziane dwa całkowicie odrębne tryby postępowania, tj. prowadzone z urzędu i na wniosek strony. Oznacza to, że dowolne przechodzenie z jednego w drugi nie jest dopuszczalne. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek, a w toku tego postępowania okazało się, że wnioskodawcy nie przysługują prawa strony, organ administracji nie jest uprawniony, aby prowadzić dalej postępowanie z urzędu i wydać – również z urzędu – merytoryczną decyzję. Powinien w takiej sytuacji postępowanie umorzyć i ewentualnie – widząc do tego podstawy – wszcząć ponownie postępowanie tym razem z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylającą zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2005 r., którą orzeczono o wymeldowaniu p. J.D. z nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W. i umorzono postępowanie w I instancji. Zasadniczym powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie braku przymiotu strony wnioskodawcy, ujawnione w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji. Wyjaśniono, że p. K.D. wnioskujący o wymeldowanie z pobytu stałego byłej żony p. J.D. z budynku nr [...] przy ul. [...] w W. nie był właścicielem, lecz tylko posiadaczem przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu II instancji posiadanie, niezależnie od okresu jego trwania, a więc również posiadanie wieloletnie, nie uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie czynności meldunkowej. Sąd podziela to stanowisko, znajdujące również oparcie w treści art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960, z późn. zm.), w myśl którego obowiązek potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące w lokalu, jak również opuszczenia przez nią tego lokalu (pomieszczenia), obciąża właściciela lub inny podmiot dysponujący prawem do lokalu. Posiadanie, będące stanem faktycznym, nie rozstrzyga o prawie do lokalu, choć niewątpliwie podlega ochronie prawnej. Ponadto w kontrolowanym postępowaniu należało rozstrzygnąć istotną kwestię proceduralną, związaną z wykładnią art. 61 § 1 K.p.a., dotyczącą możliwości kontynuowania z urzędu postępowania administracyjnego – w rozpatrywanej sprawie dotyczącego wykonania obowiązku meldunkowego - wszczętego na wniosek strony, która w toku tego postępowania utraciła przymiot strony. Organ II instancji zajął prawidłowe stanowisko w tej kwestii stwierdzając, że w takiej sytuacji organ administracji I instancji nie jest uprawniony, aby prowadzić dalej postępowanie z urzędu i wydać – również z urzędu – merytoryczna decyzję. Powinien w takiej sytuacji postępowanie umorzyć i ewentualnie – stwierdzając istnienie podstaw – wszcząć ponownie postępowanie w sprawie, tym razem z urzędu. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu opartego na treści art. 147 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń należy zauważyć, że obowiązek poinformowania o niedopełnieniu przez inną osobę obowiązku meldunkowego, z którym łączy się określony skutek, nie przesądza jeszcze o nabyciu praw strony i możliwości (uprawnieniu) żądania wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania tej osoby. Obowiązek złożenia informacji właściwemu w sprawie organowi nie jest bowiem równoznaczny z interesem prawnym i z istnienia tego obowiązku nie można wywodzić posiadania interesu prawnego w sprawie, który winien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. W sprawach dotyczących obowiązku meldunkowego taką legitymację po stronie osoby wnoszącej o wymeldowanie tworzą przepisy kształtujące prawo do lokalu, z którym wiąże się określony obowiązek meldunkowy. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca (skarżący) nie legitymował się takim prawem. Natomiast sposób wykorzystania informacji zgłoszonej przez wnioskodawcę – p. K. D. (bo tak powinien być potraktowany jego wniosek o wszczęcie postępowania) powinien być rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu, którego byli małż. D. będą uczestnikami. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku