I OSK 397/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. i W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1080/05 w sprawie ze skargi W. R. i T B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. B. i W. R. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...], którą stwierdzono, że zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku "[...]" na terenie gminy S. podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) oraz umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że brak jest drogi administracyjnej do orzekania w przedmiocie podpadania części nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Generalnie bowiem w świetle dekretu nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Państwa z mocy prawa. Wyjątek od tej zasady stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), który umożliwiał orzekanie w drodze decyzji, co do podlegania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu, przy czym, przedmiotem orzekania mogła być wyłącznie kwestia podlegania działaniu dekretu całej nieruchomości nie zaś jej określonych fragmentów. Obszar całego majątku "[...]" wynosił 1441,97 ha. Bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia związku funkcjonalnego między gospodarstwem rolnym a zespołem pałacowo-parkowym. Orzekanie w tym przedmiocie przez Wojewodę, jako organ I instancji, nie znajdowało podstaw prawnych. W skardze na tę decyzję W. R. i T. B. wnieśli o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ orzekający w sprawie mylnie przyjmuje jakoby orzekanie w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu mogło dotyczyć podlegania nieruchomości ziemskiej tylko z uwagi na jej obszar nie zaś z uwagi na jej charakter. Reprezentując taki pogląd organ administracji pominął kwestię, iż dekret dotyczy wyłącznie "nieruchomości ziemskich". Reprezentowany pogląd pozostaje w sprzeczności z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt TK 3/89), a także z orzecznictwem Sądu Administracyjnego z lat 2000–2004. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1080/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. R. i T. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie był wniosek skarżących z dnia 9 kwietnia 2003 r. o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy w [...] nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W przedmiocie tym orzekał organ I instancji (Wojewoda [...]). Natomiast organ odwoławczy trafnie uznał, iż brak jest podstaw dla organów administracji do orzekania w przedmiocie podpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie reformy. Z uwagi na bezzasadne wszczęcie postępowania w tym przedmiocie organ odwoławczy trafnie uznał, iż powinno ono zostać umorzone w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Z uwagi na fakt, że orzekanie nastąpiło w trybie odwoławczym organ trafnie orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz o umorzeniu postępowania przed tym organem na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd wywodził, że brak upoważnienia do orzekania organów administracji w przedmiocie objętym wnioskiem wynika z następujących uwarunkowań formalnoprawnych. Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałyby skutek przejścia na własność Państwa nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia nieruchomości ziemskich na własność Państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Przepisy wykonawcze do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został do niej wpisany. Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część nieruchomości ziemskiej nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno – gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość", jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Stąd przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Poszukując prawidłowej wykładni przepisów normujących zakres orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zdaniem Sądu należy uwzględnić, iż stanowił on wykonanie upoważnienia zawartego w art. 20 tego aktu. Przepis wyłącznie poruczający Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych wykonanie dekretu, nie mógł stanowić podstawy do generalnej zmiany tą drogą reguł przejmowania nieruchomości ziemskich, które przechodziły na podstawie dekretu na rzecz Państwa z mocy prawa. Zamieszczenie w akcie wykonawczym do dekretu przepisu kompetencyjnego, przyznającego uprawnienia orzekania na drodze administracyjnej w przedmiocie spraw związanych z przejęciem gospodarstwa rolnego, z uwagi na wyjątkowy charakter tej regulacji, prowadzi do konkluzji o braku możliwości rozszerzającej jej interpretacji (zasada zakazu rozszerzającej interpretacji wyjątków). Skoro bowiem z mocy dekretu przejęcie nieruchomości następowało ex lege, przyznanie uprawnień orzeczniczych w tym zakresie w rozporządzeniu stanowiło w praktyce odstępstwo od zasady określonej w akcie wyższego rzędu. Stąd zarzuty skargi, co do niesłusznego przyjęcia przez organy administracji, iż przedmiotem orzekania może być wyłącznie areał przejmowanych na cele reformy nieruchomości ziemskich jest nietrafny. Złożony w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. W § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Z tego względu, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. T. B. i W. R. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach: 1) naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskutek przyjęcia, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w postępowaniu administracyjnym dla rozstrzygania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej, 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskutek przyjęcia, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zezwala jedynie na rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym w kwestii, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu tylko z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, nie zaś ze względu na swój charakter. Na tych podstawach wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzili, że przyjęta wykładnia w zaskarżonym wyroku odchodzi od dotychczasowej linii orzecznictwa sądowego przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny o dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 przyjął: "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wywodził "Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialno-prawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również, zgodnie z zawartym tam odesłaniem, przepis «art. 1 część druga». Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko «nieruchomości ziemskie», których charakter, czy też przydatność odpowiada celom wskazanym w «art. 1 część druga» dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako nieruchomości ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d, i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzonych nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu «odpowiednich terenów» na realizację określonych celów, a nie o zarejestrowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz «teren» w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej, jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (...). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, domy, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzaniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu (...). Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych. (...), prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w «art. 1, część druga» dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny), powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. (...). Należy wyraźnie zaznaczyć, iż orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie było regułą, czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich, czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Jeżeli się przyjmie (...), że w zakresie orzekania w postępowaniu administracyjnym na § 5 rozporządzenia, organ jest uprawniony tylko do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to rzeczywiście postępowanie to może się ograniczyć tylko do całości nieruchomości, a nie jej części. Jednak taki pogląd dopuszcza jednocześnie, możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami. (...). Z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia, (...), nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości «z wyszczególnienia użytków każdego rodzaju», może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot «użytków każdego rodzaju». Takie sformułowanie, znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz «użytków rolnych» w rozumieniu § 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Nie podzielając poglądu (...) o ograniczonym zakresie orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia, celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie ust. 1 tego przepisu, a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania «w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e». Użyty tam wyraz «nieruchomość» bez przymiotnika ziemska, wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia, chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, użyto by w ust. 1 tego przepisu terminu «nieruchomość ziemska», bo tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. (...). Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego a także Trybunału Konstytucyjnego akcentuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości) a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (...). Pogląd (...), że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż żądanie wydania orzeczenia o tym, czy zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej, podlega (czy też nie) pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu, jest sporem o prawa rzeczowe – sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny, co zdaniem Sądu w tym składzie, nie odpowiada brzmieniu § 5 rozporządzenia w związku z wcześniej przedstawionym rozumieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Również zestawienie brzmienia przepisów art. 1 i 2 § 1 i § 3 K.p.c., nie daje podstaw do przyjęcia takiego poglądu, bowiem nie każda sprawa cywilna, jak z nich wynika, podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a co nie powinno budzić już żadnych wątpliwości, jeżeli prawodawca w przepisach, wyraźnie wskazał orzekanie na drodze postępowania administracyjnego (...). Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 K.p.c. Zgodnie jednak z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów (...). W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej, jest przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służy odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Na decyzję wydaną w tym trybie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego a następnie od orzeczenia tego sądu, skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego" (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych 2006, nr 5, poz. 123). W zaskarżonym wyroku została przeprowadzona błędna wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przez wyłączenie drogi administracyjnej i formy decyzji administracyjnej jako formy prawnej rozstrzygania sprawy podpadania zespołu pałacowo-parkowego wchodzącego w skład majątku "[...]" na terenie gminy S. pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naruszył tym samym art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez przyjęcie stanowiska organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w razie gdy dana sprawa nie podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, a taki przypadek w świetle powołanej regulacji art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w związku z § 5 rozporządzenia nie wystąpił. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie zostały naruszone przepisy postępowania, na mocy art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego.