II OSK 126/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Barbara Gorczycka - Muszyńska Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 170/05 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 czerwca 2000 r. po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. H. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 20 marca 1978 r. udzielającej Urzędowi Miejskiemu w S. pozwolenia na budowę linii energetycznej oraz stacji transformatorowej NN na nieruchomości położonej przy ul. W. i S. w S. W uzasadnieniu organ podał, iż Prezydent Miasta S. po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Energetycznego W. decyzją z dnia 14 stycznia 1976 r., nr [...] zatwierdził plan realizacyjny: remontu kapitalnego linii SN 15 KV GPZ – S. N. "P." oraz budowy stacji transformatorowych "W.", W., P., S., D., Ł., C. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 26 kwietnia 1976 r. zezwolił na czasowe zajęcie nieruchomości położonych w S. na trasie projektowanych linii SN 15 KV oraz budowy stacji transformatorowych stanowiących własność wymienionych w niej imiennie 135 osób. Od decyzji pozwolenia na budowę nie złożono odwołania. Pismem z dnia 1 września 2004 r. Wojewoda Mazowiecki zgodnie z dyspozycją Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o udzielenie informacji czy w rejestrach z 1977 r. znajduje się pozycja rejestrowa wydania decyzji z dnia 13 września 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na budowę linii energetycznej, co do której Prezydent udzielił pozwolenia na budowę. Prezydent S. pismem z dnia 9 września 2004 r. poinformował, że na podstawie posiadanych rejestrów zatwierdzonych projektów państwowych 1977 r. pod pozycją nr 24 figuruje zatwierdzenie planu realizacyjnego stacji transformatorowych i linii energetycznej NN przy ul. W., S. i I. w S. z dnia 13 września 1977 r. znak: [...], udzielone Przedsiębiorstwu Elektryfikacji Rolnictwa E. z/s. Wobec wyjaśnienia powyższej kwestii Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 20 marca 1978 r. o pozwoleniu na budowę została wydana w dacie ważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego wniosek o pozwolenie na budowę winien być złożony przed upływem jednego roku od dnia zatwierdzenia planu. Z. H. odwołaniu zarzucił nieprzestrzeganie przepisów proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz nie wyjaśnienie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 21 lutego 2003 r. Podniósł, że decyzja jest dla niego krzywdząca i pozbawia go prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. H. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego jest prawidłowa i nie narusza prawa. Z. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucił w niej naruszenie prawa, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności, a mianowicie nieustosunkowanie się do zarzutu zabudowania nieruchomości skarżącego linią energetyczną 15 KV bez pozwolenia na budowę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 170/05 skargę oddalił. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd podał, iż decyzja Prezydenta miasta S. z dnia 20 marca 1978 r. o pozwoleniu na budowę linii energetycznej i stacji transformatorowej NN wydana została na podstawie decyzji Prezydenta miasta S. z dnia 13 września 1977 r. nr 24/77 zatwierdzającej plan realizacyjny budowy stacji transformatorowych i linii niskiego napięcia ul. W., S. i I. w S. Zatem decyzja Prezydenta miasta S. z dnia 20 marca 1978 r. o pozwoleniu na budowę została wydana w dacie ważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, a więc nie narusza przepisów prawa, tj. art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), który stanowi, iż zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Korzystanie z przewidzianych prawem możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Istotę postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji stanowi ustalenie istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podał, iż nieruchomość skarżącego faktycznie zabudowana została linią średniego napięcia KW, ale inwestycja ta nie była przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 20 marca 1978 r., którą zezwolono na budowę linii energetycznej i stacji transformatorowej niskiego napięcia. Twierdzenia skarżącego o zabudowie jego działki bez pozwolenia na budowę winny być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a nie mogą zaś mieć żadnego znaczenia dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 marca 1978 r. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. H. pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. wniósł skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), a skarżący wskazał na nie doręczenie skarżącemu, jako stronie, decyzji o pozwoleniu na budowę linii energetycznej napowietrznej 15 KW. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej zwanej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zaś sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie skarżący oparł podstawę kasacyjną na przepisach art. 22 ust. 2 pkt 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wskazanej przez skarżącego podstawy, a w szczególności treści powołanych przepisów – abstrahując od faktu nieobowiązywania ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – wnioskować należy, iż skarżący zarzucał zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania odnoszące się do udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktrynie ugruntowany został pogląd, że "z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego" (H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 546; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, niepubl.). Istotą postępowania ze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem wyroku sądu pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2004 r., FSK 781/04, niepubl.). Nie mogą natomiast stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie (wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r. FSK 108/04, niepubl.); "Należy podkreślić, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej" (wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., FSK 81/04, niepubl.). Podstawa skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie dotyczyła naruszenia przepisów postępowania (art. 172 pkt 2 p.p.s.a.), przy czym zarzut skierowano nie przeciwko wyrokowi sądu a odniesiono go wyłącznie do postępowania administracyjnego (art. 22 ust. 2 pkt 2 k.p.a.). Biorąc pod uwagę istotę skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego zapadłego w pierwszej instancji, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej wykracza poza zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczony przez art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. (FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12). Nadmienić należy, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego innego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, co – z uwagi na treść 183 § 1 p.p.s.a. – uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie uchybień w zakresie tego postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej podlega ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.