I OSK 50/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska, Małgorzata Stahl, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Andrzeja O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 2533/02 w sprawie ze skargi Andrzeja O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 września 2002 r. (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 października 2004 r. 4/II SA/Ka 2533/02 oddalił skargę Andrzeja O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 września 2002 r. (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 4 października 2001 r. w trakcie kontroli drogowej dokonano ważenia pojazdu należącego do skarżącego, a kierowanego przez kierowcę Jacka S. Stwierdzono przy tym przekroczenie masy całkowitej pojazdu i nacisku na osie. Decyzją z dnia 20 grudnia 2001 r. Zarząd Miasta R. orzekł o nałożeniu na Andrzeja O. opłaty podwyższonej w wysokości 30.290,71 zł. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 28 marca 2002 r. uchyliło orzeczenie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia w związku z wejściem w życie nowych przepisów. W dniu 23 maja 2002 r. Zarząd Miasta R. wymierzył karę pieniężną w kwocie 43.440 zł, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 13 września 2002r uchyliło zaskarżoną decyzję i ustaliło karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Ta ostatnia decyzja została zaskarżona przez Andrzeja O. do sądu administracyjnego. Oddalając skargę Sąd podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ przy właściwym zastosowaniu prawa materialnego i uzasadnione zgodnie z wymogami procedury. W toku postępowania nie naruszono przepisów procesowych a w szczególności nie uchybiono art. 7 i 8 Kpa. Uznał w związku z tym za gołosłowne zarzuty dotyczące naruszenia zasady prawdy obiektywnej i praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów państwa. Podkreślił, że skarżący nie kwestionował osnowy treści protokołu ważenia pojazdu dokonanego w dniu 4 października 2001 r. ani istoty samej tej czynności. Wynika zaś z nich jednoznacznie, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu została przekroczona o 6.700 kg, nadto przekroczono dopuszczalne wielkości nacisku na osie 2 i 3 o podane wielkości. Wagi użyte do pomiaru posiadały ważne świadectwa legalizacyjne, dane wpisane do protokołu nie zostały zakwestionowane przez kierowcę pojazdu, który działał w imieniu skarżącego, nadto skarżący miał zapewnione prawo czynnego uczestnictwa w dalszym toku postępowania. Sąd podkreślił, że nie może zostać uwzględnione tłumaczenie się strony niemożnością zważenia pojazdu w miejscu załadowania, gdyż nie jest to okoliczność zwalniająca z odpowiedzialności. Dołączone przez skarżącego dokumenty nie podważają wyniku czynności. W sprawie nie miało natomiast znaczenia, jaką drogę przebył pojazd i czy zdarzenie miało charakter jednostkowy. W przypadku przekroczenia parametrów pojazdu art. 61 par. 1 prawa o ruchu drogowym przewiduje obowiązek uzyskania zezwolenia za przejazd po drogach publicznych. Nie ma wątpliwości, że skarżący takiego zezwolenia nie posiadał. Tymczasem obowiązujący w tej dacie art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych stanowił, że w takiej sytuacji pobiera się kary pieniężne, których wysokość stosownie do art. 13 ust. 2 b określa załącznik do ustawy. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż obowiązek pobrania kar powstał od dnia 1 stycznia 2002 r., gdyż od tej daty weszła w życie ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./, która mocą art. 99 znowelizowała art. 13 ustawy o drogach publicznych. Ponieważ poza art. 110 nie zawierała ona żadnych przepisów przejściowych, oznaczało to, iż ustawa przyjmowała bezpośrednie zastosowanie nowego prawa. W konsekwencji nowe zmienione przepisy odnoszą się do zastanych stanów faktycznych rozciągając swoją moc również na toczące się sprawy nie zakończone ostatecznymi decyzjami przed dniem ich wejścia w życie. Dlatego w rozpoznawanej sprawie zasadnie powołano się na nowe brzmienie przepisów art. 13 ustawy. Trudno dopatrzyć się tu wstecznego działania prawa. Przepisy te nie stanowią bowiem nowego prawa sensu stricte tylko zastępują dotychczasowe normy mające zastosowanie w stanie faktycznym istniejącym w dniu zdarzenia. Sąd podkreślił, iż doszło co prawda do zmiany przepisów, ale nie zmieniały one leżącej u ich podstaw zasady. Do dnia 31 grudnia 2001 r. art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych przewidywał wymierzanie opłat podwyższonych za przejazd pojazdem nienormatywnym. Kary w tym zakresie nie są więc niczym nowym, nie należą zresztą do kategorii kar w rozumieniu prawa karnego. Są one względniejsze dla sprawcy. Sąd stwierdził w związku z tym, iż nie podziela zarzutu niekonstytucyjności tych przepisów, zaś brak wątpliwości w tym zakresie wyłączał możliwość skorzystania z drogi pytań do Trybunału Konstytucyjnego. Dokonał również przeliczenia wysokości kary wskazując w uzasadnieniu sposób jej obliczenia. Podkreślił też, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma żadnej możliwości jej obniżenia. W skardze kasacyjnej Andrzej O. działający za pośrednictwem adwokata zaskarżył w całości wyrok żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów procesu według norm przewidzianych. Zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy a mianowicie: - art. 7 i 8 Kpa przez przyjęcie, że wymierzona kara uwzględnia interes społeczny, słuszny interes obywatela i pogłębia zaufanie adresata do organów samorządu, jego świadomość i kulturę prawną, - art. 10 par. 1 Kpa przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu na etapie ważenia samochodu, oraz naruszenie norm prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 2 i 42 ust. 1 Konstytucji przez retroakcyjne zastosowanie przepisów represyjnych, nieobowiązujących w chwili popełnienia czynu. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że art. 42 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Oczywiste jest, że art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych statuujący zasadę nakładania kar jest przepisem stanowiącym o odpowiedzialności karnej. Dla jego zakwalifikowania istotny jest bowiem represyjny charakter, nie zaś umiejscowienie w systemie prawnym. Instytucja kar została ustanowiona dopiero 1 stycznia 2002 r. Skoro zaś ustawodawca stworzył ją w miejsce opłat to widocznie istnieją między nimi istotne różnice merytoryczne. Kary takie nie istniały w dniu przejazdu. Zasady konstytucyjne nie różnicują natomiast zakazu retroakcji nowego prawa sensu stricte i sensu largo. Dla przełamania zasady lex retro non agit musi istnieć zawsze wyraźne upoważnienie w samej ustawie. Nie może to być rezultatem domniemania czy wnioskowania. /por. E. Łętowska, Reżim prawny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych na tle art. 250 ordynacji podatkowej - Glosa 2002 nr 3 str. 2/. Stąd zdaniem skarżącego, w zakresie w jakim zaskarżony wyrok nadaje art. 13 ust. 2a ustawy moc obowiązującą przed dniem jego ogłoszenia, jest on niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza zakaz obowiązywania prawa wstecz. Nie wskazano natomiast na czym polega korzystniejszy charakter nowych przepisów. Stąd ponieważ w sprawie korzystniejsze są stare przepisy, tym samym naruszono zasadę ochrony praw nabytych i zaufania obywatela do państwa. Skarżący podkreślił, iż na podstawie art. 8 Konstytucji sąd powinien zastosować bezpośrednio przepisy ustawy zasadniczej, nie zaś przepisy z nią sprzeczne i wydać wyrok oparty o stan prawny obowiązujący w dniu zdarzenia. Odmienne działanie stanowiło naruszenie prawa materialnego. Zaskarżonym wyrokiem naruszono też prawo procesowe, gdyż sąd administracyjny podobnie jak i organy powinny baczyć, aby decyzja nie tylko odpowiadała treści przepisów prawa materialnego, ale stanowiła emanację względu na interes społeczny i słuszny interes obywatela. Tymczasem opłata jest bardzo wysoka, godzi w podstawy funkcjonowania działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego i w podstawy jego egzystencji. Skarżący podkreślił, iż prawidłowy algorytm przeliczenia został dopiero dokonany przez organ II instancji, który nie dokonał kasacji lecz wydał decyzję merytoryczną. Skrócił w ten sposób postępowanie, co stanowi naruszenie prawa. Nie jest też prawdą, że nie istnieje prawna możliwość odstępstwa od wysokości kary, gdyż była ona i tak trzykrotnie obliczana w różny sposób. Naczelny Sąd Administracyjny zważył że: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oddalający skargę na decyzję ostateczną, obciążającą użytkownika karą pieniężną za użycie nienormatywnego pojazdu bez zezwolenia wydany w powołaniu na art. 13 ust. 2a i 2b oraz zał. Nr 1 do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ odpowiada prawu. W myśl art. 61 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ - jeżeli m.in. masa czy naciski osi pojazdu przekraczają dopuszczalne wielkości określone w przepisach - przejazd pojazdu dozwolony jest pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Pojazd taki określony jest jako pojazd nienormatywny. Okoliczność, że w dniu 4 października 2001 r. pojazd należący do skarżącego przekraczał dopuszczalne wielkości nie budzi wątpliwości. Jest też niesporne, że skarżący nie posiadał zezwolenia na przejazd takim nienormatywnym pojazdem. W dacie zaistnienia zdarzenia obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. /Dz.U. nr 51 poz. 607/. Zostało ono wydane na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w jej pierwotnym brzmieniu. Przepis ten stanowił, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia organ właściwy do ustalenia stawek opłat, w tym m.in. opłat podwyższonych za przejazd pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia. Obowiązywał on i stanowił podstawę prawną do wydania decyzji do dnia 1 stycznia 2002 r. W tej dacie weszła w życie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/, która w art. 99 pkt 1 lit. "c" wprowadzającym zmianę do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zmieniła treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 4 tej ustawy. Zmiana ta polegała na wykreśleniu z art. 13 ust. 4 ustawy wyrazów "i ust. 2a". Wykreślona część upoważnienia ustawowego dotyczyła upoważnienia Rady Ministrów do ustalania opłat podwyższonych za przejazdy pojazdem nienormatywnym. Jednocześnie mocą art. 99 pkt 1 lit. "a i b" ustawy o transporcie drogowym wykreślono podane dotychczas określenie sankcji za przejazd pojazdem nienormatywnym jako opłaty podwyższone i wprowadzono na to miejsce pojęcie "kary pieniężne" ustalając wysokość tych kar we wprowadzonym do ustawy z 1985 r. załączniku. W konsekwencji tej zmiany z dniem 1 stycznia 2002 r. utraciło moc prawną rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w części dotyczącej konsekwencji przejazdów pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia. Od tej pory nie mogło ono stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Mając na uwadze szczególne wymagania, jakie Konstytucja RP. zastrzega w odniesieniu do przepisów ograniczających prawa lub nakładających /a także zmieniających/ obowiązki na obywateli - w ustawach zawierających takie unormowania muszą być zawarte szczegółowe przepisy przejściowe regulujące wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustaw dotychczasowych /por. par. 30 zał. do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz.U. nr 100 poz. 908/. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. takie obowiązki wprowadziła, zmieniając dotychczasowe opłaty "podwyższone" na "kary pieniężne". W ustawie tej zawarto też przepis przejściowy w art. 104 ust. 2, według którego "do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się jej przepisy." Działanie bezpośrednie nowego prawa wynika więc z wyraźnego przepisu, a nie jest wynikiem domniemania. Niesłuszny jest zatem zarzut podnoszony przez skarżącego, iż wspomniana retroakcja została dokonana bez wyraźnego przepisu i narusza art. 2 Konstytucji. Przepis art. 104 ustawy odnosi się nie tylko do spraw dotyczących zezwoleń na prowadzenie transportu, lecz do wszystkich spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną. W ust. 2 nie zastrzeżono bowiem, iż zasada ta dotyczy tylko spraw o których mowa w ust. 1. Zważywszy nadto, że w ustawie z dnia 6 września 2001 nie zamieszczono żadnej innej regulacji intertemporalnej należy uznać, że przepis ten stanowi regulację intertemporalną obowiązującą do postępowań administracyjnych prowadzonych we wszystkich sprawach regulowanych tą ustawą. Za niezasadny zależy uznać przy tym zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji, według którego odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia i naruszenia w związku z tym zasady nulla poena sine lege, przez retroaktywne działanie nowych przepisów, co stanowi także przekroczenie art. 2 Konstytucji. O naruszeniu tej zasady możnaby bowiem mówić tylko wówczas, gdyby w dacie dokonania przejazdu pojazdem nienormatywnym czyn taki nie był zagrożony konsekwencjami finansowymi. Tymczasem w świetle unormowań zawartych w nowej ustawie o drogach publicznych, zarówno w pierwotnym jak i zmienionym brzmieniu nie budzi wątpliwości sama zasada ponoszenia przez użytkowników dróg ujemnych konsekwencji w przypadku użycia pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia. Co do tej zasady nie zastąpiła żadna zmiana w kolejnych nowelizacjach, jeżeli chodzi o to w jakich przypadkach oraz w jakiej wysokości sankcje te są stosowane. Zmiana dotyczyła jedynie formy unormowania omawianej kwestii, a opłaty podwyższone przemianowano na kary pieniężne, gdyż, jak podkreślano w literaturze i w orzecznictwie, miały one w istocie taki charakter. Treść zaś obowiązku- ponoszenie przez użytkownika ujemnych konsekwencji za użycie pojazdu nienormatywnego - w zmienionym układzie normatywnym - nie została zmieniona i nie budzi wątpliwości. Odstąpienie od obciążenia użytkownika konsekwencjami użycia pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia pozostawałoby więc w sprzeczności z ogólną zasadą wyrażoną zarówno w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. w pierwotnym brzmieniu /art. 13 ust. 2a/ jak i w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 6 września 2001 r., a także pozostawałoby w sprzeczności z elementarnym poczuciem słuszności. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. P 6/02 stwierdzającego m.in. niekonstytucyjność rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił bowiem, iż "kontroli zgodności z konstytucją podlegała nie treść wynikającego z tego przepisu obowiązku prawnego, ale to, czy przepis, który taki obowiązek formułował został ustanowiony przez właściwy organ, a więc kompetencje organu do stanowienia takiego przepisu. Treść zaś obowiązku - ponoszenie przez użytkownika ujemnych konsekwencji za przejazdy nienormatywnych pojazdów bez zezwolenia- w zmienionym układzie normatywnym nie budzi wątpliwości." W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny zwraca nadto uwagę na to, że naprawianie prawa /a temu celowi służyć miało m.in. przeniesienie do uregulowań ustawowych pierwotnie regulowanych w rozporządzeniu wykonawczym-sankcji za korzystanie z pojazdów nienormatywnych/ "nie może prowadzić w żadnym wypadku do legitymizowania zachowań naruszających prawo", nie może być więc także wykorzystywane przez użytkownika, który ewidentnie naruszył prawo zakazujące używania bez zezwolenia pojazdów nienormatywnych - do uwolnienia się od konsekwencji korzystania z dróg w sposób niezgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał też za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 8 i 10 Kpa. Zarzuty skargi kasacyjnej winny być bowiem kierowane przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a sąd ten działa na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie mają one możliwości miarkowania kar, o ile przepisy takiej możliwości nie przewidują. Stąd początkowe omyłki organów administracyjnych przy obliczaniu wysokości kary, konwalidowane w późniejszym orzeczeniu, w żadnym przypadku nie stanowią argumentu na rzecz prawnej możliwości obniżenia kary. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.