I OSK 201/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska, Małgorzata Stahl, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 968/04 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie dodatku z tytułu samotnego wychowania syna uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy W dniu 28 lipca 2004 r. M.W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dołączyła do niego wyrok rozwodowy z dnia [...] czerwca 2004 r., który uprawomocnił się 14 lipca 2004 r. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] przyznał Wnioskodawczyni dodatek w kwocie 170 zł na okres zasiłkowy od dnia 28 lipca 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. Od tej decyzji Skarżąca odwołała się wskazując, że dodatek winien być przyznany od dnia [...] czerwca 2004 r., tj od daty wydania wyroku rozwodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...], uchyliło w całości orzeczenie organu pierwszej instancji i przyznało dodatek w wysokości 102 zł za okres od dnia 14 lipca do dnia 31 lipca 2004 r. i za okres od dnia 1 sierpnia 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 170 zł miesięcznie, powołując się na art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Wnioskodawczyni w skardze, wniesionej do WSA w Bydgoszczy zakwestionowała decyzję SKO we Włocławku wskazując, że jest ona dla niej krzywdząca, winna bowiem otrzymać zasiłek za okres już od dnia [...] czerwca 2004 r., tj. dnia wydania wyroku rozwodowego. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Bd 968/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] września 2004 r., nr [...], w przedmiocie przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania syna Pani M.W. W uzasadnieniu wskazał, że spór między stronami dotyczył terminu od jakiego skarżąca nabywa prawa do zasiłku z tytułu samotnego wychowania dziecka. Organ I instancji przyjął, że datą tą jest data złożenia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że datą tą jest uprawomocnienie się wyroku rozwodowego, a skarżąca uważa, że jest to dzień wydania wyroku rozwodowego. Sąd podkreślił, że zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o samotnym wychowaniu dziecka oznacza to jego wychowanie m. in. przez osobę rozwiedzioną. Status osoby rozwiedzionej, jak słusznie zauważyło SKO, nabywa się z momentem uprawomocnienia się wyroku rozwodowego. Można jednak mieć status osoby rozwiedzionej, a nie występować o przyznanie zasiłku albo wystąpić o to po kilku latach. Ustawa nie przewiduje zaś terminu przedawnienia dochodzenia prawa z tego dodatku. Dlatego przyznanie zasiłku i dodatku możliwe jest od dnia złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Stąd WSA w Bydgoszczy stwierdził, iż przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Postępowanie w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się bowiem na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, a osoba ubiegająca się o przyznanie prawa o zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka składa wniosek o zasiłek rodzinny (§ 2 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne – Dz. U. Nr 213, poz. 2162). Jest to uregulowanie zbieżne z art. 61 § l kpa. Wniosek o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka wszczyna postępowanie administracyjne. Art. 24 ust.2 ustawy wskazuje, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Oznacza to, że momentem, od którego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka jest data wpłynięcia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W skardze kasacyjnej, wniesionej przez radcę prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło w całości przedmiotowy wyrok zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą przyjęciem, że momentem od którego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka jest data wpłynięcia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wniosło w związku z tym o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zwrot niezbędnych kosztów postępowania. Wskazało w uzasadnieniu, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stąd wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczeń. Nie oznacza to jednak, że prawo do nich powstaje dopiero z datą jego złożenia. Miałoby to miejsce, gdyby ustawodawca operował pojęciem "dnia złożenia wniosku" .Przyjęcie zwrotu "począwszy od miesiąca" sugeruje, że chodzi o pierwszy dzień miesiąca w którym zgłoszono wniosek o dane świadczenie. Najdalej w tym dniu wnioskodawca winien spełniać wszystkie warunki niezbędne do jego przyznania, wynikające z art. 12 ustawy. W sytuacji gdy tak nie jest, datą ustalenia prawa będzie data w której spełniły się te wymogi. Najwcześniej świadczenie może być więc przyznane od początku miesiąca złożenia wniosku. Przemawia za tym też treść art. 12 ust. 5 ustawy, który nakazuje wypłacać dodatek za niepełne miesiące (1/30 dodatku za każdy dzień). W przedmiotowej sprawie strona złożyła wniosek 28 lipca 2004 r., a wszystkie warunki zostały spełnione w dniu 14 lipca 2004 r., tj. z dniem uprawomocnienia się wyroku rozwodowego. Kolegium podkreśliło też, że WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu zawarł dywagacje w którym przypisał kolegium twierdzenia nie mające miejsca, tzn. że momentem od którego należy przyznać świadczenie jest data ziszczenia się wymogów, niezależnie od miesiąca złożenia wniosku. Tymczasem organ nie wyraził takiego poglądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku jest zasadna. Problem do jakiego sprowadza się istota sprawy, polega na określeniu terminu, od którego należy wypłacać wnioskodawczyni świadczenia rodzinne (do których należy m.in. dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka) w trybie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228 poz. 2255 ze zm.). Kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia jest zatem właściwa interpretacja art. 24 ust. 2 wskazanej ustawy, który to przepis określa termin powstania uprawnienia do świadczenia rodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż w jego przekonaniu, sformułowanie wskazanego powyżej art. 24 ust. 2 ustawy oznacza, że momentem od którego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest data wpłynięcia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zatem jeżeli dana osoba składa stosowny wniosek wraz ze wszystkimi wymaganymi prawem załącznikami w dniu 28 lipca, to organ ustala uprawnienie do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka od tego dnia. Z takim stwierdzeniem, które stało się w konsekwencji podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji SKO we Włocławku, nr SKO 844/04, nie sposób się zgodzić. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca (a nie od dnia), w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Takie sformułowanie ustawodawcy winno być zatem rozumiane w taki sposób, że jeżeli wnioskodawca/wnioskodawczyni złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego (np. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka) w ostatnim dniu danego miesiąca, to i tak należy mu/jej) się świadczenie od tego dnia miesiąca, w którym spełniła pozostałe warunki, określone szczegółowo w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Za taką interpretacją przemawia dodatkowo sposób uregulowania przez ustawodawcę w art. 11 ust. 3 ustawy zagadnienia wypłaty świadczenia w sytuacji, gdy uprawnienie przysługuje np. od połowy miesiąca. W takim przypadku ustawodawca nakazał wypłacać dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 1/30 miesięcznej kwoty za każdy dzień, w którym uprawnienie do świadczenia przysługiwało. W niniejszej sprawie Pani M.W. uzyskała wyrok rozwodowy w dniu [...] czerwca 2004 r. Orzeczenie to stało się prawomocne w dniu 14 lipca 2004 r. Od tego zatem dnia Wnioskodawczyni spełniła wymóg uprawniający ją do dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt. 17 ustawy, przez samotne wychowywanie dziecka ustawodawca rozumie jedynie wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w usankcjonowanej prawomocnym orzeczeniem sądu separacji, lub osobę rozwiedzioną, o ile osoby te nie wychowują dziecka wspólnie z jego ojcem lub matką. Nie wchodzi zatem w grę możliwość uzyskania prawa do tego świadczenia rodzinnego przez osobę, która pozostaje w tzw. separacji faktycznej, lub posiada wyrok rozwodowy, ale nieprawomocny. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku rozwodowego następuje konstytutywny skutek w postaci ustania związku małżeńskiego. Reasumując, pomimo wniesienia w dniu 28 lipca 2004 r. przez Panią M.W. do Wójta Gminy [...] wniosku o przyznanie jej dodatku do świadczenia rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie było możliwe przyznanie tego dodatku od dnia 1 lipca 2004 r., lecz dopiero od dnia 14 lipca tego roku, tj od dnia uprawomocnienia się wyroku rozwodowego. Wtedy bowiem Wnioskodawczyni uzyskała status osoby samotnie wychowującej dziecka w rozumieniu art. 3 pkt. 17 ustawy, a jednocześnie w danym miesiącu został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2004 r. w całości i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WSA w Bydgoszczy powinien raz jeszcze ocenić zgodność z prawem decyzji SKO we Włocławku nr [...], mając na uwadze, zaprezentowany powyżej, sposób interpretacji art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, jeżeli wnioskodawca złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego (np. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka) w ostatnim dniu danego miesiąca, to świadczenie należy mu/jej się od danego miesiąca, jednakże od tego dnia w którym spełniła pozostałe ustawowe przesłanki, określone szczegółowo w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny, mimo uchylenia wyroku pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie przyznał wynagrodzenia skarżącemu – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Włocławku. Pomimo bowiem treści art. 203 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, danie zadość zgłoszonemu żądaniu zaowocowałoby koniecznością obciążenia kosztami błędnego rozstrzygnięcia WSA w Bydgoszczy Pani M.W. Oceniając taki skutek zastosowania w sprawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. jako sprzeczny z zasadami sprawiedliwości, NSA na podstawie art. 207 § 2 ustawy odstąpił od zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).