I OSK 2/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Joanna Runge – Lissowska, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1375/05 w sprawie ze skargi E.I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1375/05 oddalił skargę E. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organu, z których wynikało, iż z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła E. I. na rzecz dzieci A., D. i M. po ich zmarłym ojcu K. I. Odmawiając świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, iż w odniesieniu do zmarłego K. I. brak jest wymaganych art. 83 ust. 1 szczególnych okoliczności, na skutek których zmarły nie uzyskałby prawa do świadczenia z zaopatrzenia emerytalno-rentowego w trybie zwykłym. K. I. zmarł w wieku 42 lat i wnioskodawczyni udowodniła 22 lata, 4 miesiące i 17 dni okresu ubezpieczenia, natomiast w okresie 4 lat, 7 miesięcy i 18 dni, poprzedzających śmierć, nie pracował pomimo nieorzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. W ocenie organu niepodejmowanie przez ojca dzieci zatrudnienia, związanego z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne przez kilka lat poprzedzających zgon, nie może zostać uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. W skardze na powyższą decyzję E. I. podała, że przyczyną nie podejmowania zatrudnienia przez jej męża było duże bezrobocie. Zdaniem strony śmierć ojca dzieci stanowi szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy i dowodzi o jego złym stanie zdrowia. Rodzina znajduje się w trudnej sytuacji zwłaszcza, iż również matka dzieci pozostaje bez pracy. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę powołał się na przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z art. 83 ust. 1 ustawy wynikają zatem trzy, wymagające łącznego spełnienia, przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego Prezesa ZUS: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Sąd podkreślił, że świadczenie przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb – ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Z przepisu tego wynika, że przede wszystkim konieczne jest wykazanie, iż ubezpieczony, którego prawa stanowi źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, przyznawanych w zwykłym trybie, na skutek szczególnych okoliczności, jakie zaistniały w jego życiu. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie ocenił Prezes ZUS, nie zostały wykazane jakiekolwiek zdarzenia, skutkiem których zmarły K. I. nie miał obiektywnych możliwości uzyskania dłuższego okresu ubezpieczenia. Zmarł on 7 grudnia 2004 r., a zatrudniony był do dnia 1 stycznia 1999 r. Od 19 kwietnia 1999 r. do 24 czerwca 2002 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w Wałbrzychu. Po tej dacie w dalszym ciągu nie podjął żadnej pracy i nie odprowadzał składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd powołał się na wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r. II SA 3741/01, w którym Sąd ten uznał, że przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy za okoliczność szczególną uważa się zdarzenie, bądź trwały stan wykluczające aktywność zawodową bezrobotnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W tej sprawie nie zostało wykazane, aby ojciec dzieci z przyczyn od siebie niezależnych i niemożliwych do pokonania, przy dołożeniu należytej staranności nie mógł kontynuować zatrudnienia. Podkreślając wyjątkowość przyznanego w tym trybie świadczenia Sąd wyjaśnił, że dotyczą one wąskiego kręgu osób, które wskutek nadzwyczajnych przypadków losowych, nie mogły ze względów obiektywnych podtrzymać swojej aktywności zawodowej. Sam fakt bezrobocia w sytuacji gdy młoda i zdolna do pracy osoba nie wykazuje inicjatywy w jej podjęciu nie może usprawiedliwiać bezczynności zawodowej tym bardziej, gdy obciąża ją obowiązek utrzymania trojga małoletnich dzieci. Zdaniem Sądu b. trudna sytuacja materialna rodziny zmarłego, na co powołuje się skarżąca, nie może uzasadniać przyznania tego świadczenia, które w odróżnieniu od świadczeń realizowanych w ramach pomocy społecznej, pozostaje w ścisłym związku z ubezpieczeniem społecznym. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. I., reprezentowana przez adw. H. K. i zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej ppsa) zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym i sprzecznym z zasadami wiedzy i doświadczeniem życiowym zrozumieniem treści wskazanego przepisu i przyjęciu, iż obiektywna niemożliwość uzyskania zatrudnienia, spowodowana brakiem ofert na rynku pracy oraz wysokim stopniem bezrobocia nie odpowiada ustawowo sformułowanemu pojęciu okoliczności szczególnych, wskazanych w cyt. przepisie; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istniejących naruszeń prawa procesowego, wynikających z zaniechania przez organ wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego, wskazującego na okoliczności, które uniemożliwiły ubezpieczonemu uzyskanie wymaganego okresu ubezpieczenia oraz art. 151 ustawy ppsa przez wadliwe jego zastosowanie w okolicznościach faktycznych tej sprawy pomimo istnienia usprawiedliwionych podstaw dla uwzględnienia skargi. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie na podstawie art. 188 powołanej ustawy uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podnosi, że fakt pozostawania osobą bezrobotną i zarejestrowaną w urzędzie pracy przez okres przeszło dwóch lat, przy braku jakichkolwiek ofert zatrudnienia czyni wątpliwym twierdzenie, że nie były to okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia i nie rzutowały negatywnie na aktywność zawodowa ubezpieczonego. Sąd nie rozważył bardzo wysokiego bezrobocia w tym rejonie i w grupie zawodowej, do której należał K. I. Okoliczności te należało ocenić w kategoriach trudnych do przezwyciężenia przeszkód, czy też stanu obiektywnej niemożności znalezienia zatrudnienia. Nie jest słusznym stanowisko jakoby po 24 czerwca 2002 r. K. I. nie poczynił starań w celu znalezienia pracy, bowiem podejmował prace dorywcze. Skoro zmarły przez ponad 20 lat wykazywał aktywność zawodową to wątpliwą jest teza jakoby brak tej aktywności przed śmiercią był skutkiem innych okoliczności, aniżeli wynikających właśnie z obiektywnych przeszkód. Wbrew twierdzeniom, zawartym w zaskarżonym wyroku, wniosek skarżącej nie stanowił jedynie konsekwencji trudnej sytuacji materialnej i nie może być oceniany tylko w kategoriach świadczenia socjalnego, przyznawanego według potrzeb. Fakt wypracowania przez zmarłego aż 22 lat pracy podważa twierdzenie jakoby wniosek miał zaspokoić jedynie socjalne potrzeby wnioskującej. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy wykazał, że zostały spełnione ustawowe warunki do nabycia prawa do świadczenia z uwagi na szczególne okoliczności stricte obiektywne, które uniemożliwiały K. I. uzyskanie prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazany jako naruszony przez Sąd przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewiduje możliwość przyznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenia w drodze wyjątku tym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, a nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż ubiegający się o świadczenie wszystkie te warunki winni spełniać łącznie, zaś gdy odnosi się do członków rodziny pozostałych po zmarłym, ich uprawnienia mają charakter pochodny. W zaskarżonym wyroku – podkreślając stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Sąd przyjął, przy zaistnieniu pozostałych przesłanek, wynikających z art. 83 ust. 1, że brak jest szczególnych okoliczności, wskutek których K. I. – będąc ubezpieczonym przez okres ponad 22 lata – nie spełnił warunków do uzyskania prawa do świadczeń. Ustawa nie definiuje co należy rozumieć za szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie przyjmuje się, że winny to być okoliczności od strony (ubezpieczonego) niezależne i niezawinione. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej wyjątkowej podstawie organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia winno wynikać ze szczególnych okoliczności, niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania. W tej sprawie ustalone zostało, że K. I. legitymował się dość długim okresem ubezpieczenia, jednakże w okresie poprzedzającym zgon przez okres ponad 4 lat i 7 miesięcy nie podjął pracy i nie odprowadzał składek na ubezpieczenie społeczne. O ile okres 19 kwietnia 1999 r. do 24 czerwca 2002 r., kiedy był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, można uznać za usprawiedliwiony, gdyż w tym okresie poszukując pracy wyrażał jednocześnie gotowość jej podjęcia w przypadku otrzymania oferty, to okres od 25 czerwca 2002 r. do chwili śmierci 7 grudnia 2004 r., w którym to okresie nie podjął żadnego zatrudnienia i nie był zarejestrowany, jako poszukujący pracy – wobec nieudokumentowania niepełnosprawności należy traktować jako spowodowany przyczynami subiektywnymi. Długotrwały okres pozostawania poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym zgon K. I., trafnie organ i Sąd oceniły, jako wykluczający przyjęcie przesłanki z art. 83 ust. 1 ab initio ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał także za trafny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1` lit. c i art. 151 ustawy ppsa, gdyż oddalając skargę na decyzję wydaną zgodnie z prawem, po przeprowadzeniu postępowania, wyjaśnieniu istotnych okoliczności odnoszących się do sytuacji ubezpieczonego i warunków jego rodziny oraz rozważeniu istotnych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wprawdzie poglądu, iż trudna sytuacja rodziny nie może uzasadniać przyznania tego świadczenia, bowiem całkowita niezdolność do pracy i brak niezbędnych środków utrzymania warunkują przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, lecz – co Sąd podkreślił we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia wyroku – wszystkie te warunki muszą wystąpić łącznie. Brak zatem jednej z przesłanek powoduje, że odmownej decyzji nie można przypisać naruszenia prawa. Oddalenie skargi w tej sytuacji było zasadne. Z tych względów uznając, że skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.