I OSK 262/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1355/04 w sprawie ze skargi Miasta Łodzi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 maja 2004r. nr KKU-126/04 w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Miasta Łodzi kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złoty) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2005 r. I SA/Wa 1355/04 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 12 maja 2004 r., nr KKU-126/04 oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z 9 kwietnia 2004 r., Nr SP.VII/GN.V.7723/Ł/2334/2000/ESc o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy przez gminę Miasto Łódź własności części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 200, o pow. 6917 m2, w obrębie W-35, położonej w Łodzi przy ul. Biolka Świdnickiego 17/19. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że powodem odmowy skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości był fakt, iż działka nr 200 została utworzona po dniu 27 maja 1990 r., natomiast we wskazanej dacie stanowiła część innych istniejących wówczas nieruchomości oznaczonych jako działki nr 130/1, 131/1, 132/1, 133/5, a więc posiadających inne oznaczenie geodezyjne. Skoro w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr 200 nie istniała, nie mogła podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie Sądu prezentowane przez organy pierwszej i drugiej instancji stanowisko, zgodnie z którym skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.), mogą dotyczyć składników tylko w ich stanie ewidencyjnym istniejącym na dzień 27 maja 1990 r., nie znajdują uzasadnienia prawnego. Przepisy tej ustawy zawarte w rozdz. 2 dotyczącym nabycia mienia komunalnego nie zawierają żadnego ograniczenia w tym zakresie. Przepisy te nie wyłączają komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile spełnione są przesłanki w nich określone (vide wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 522/03). Dla komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Do organu orzekającego o komunalizacji należy więc zbadanie czy mienie mające podlegać komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tym czasie do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r. I SA 694/00). Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem to samo mienie, tylko inaczej oznaczone w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Wskazać należy, że podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje między innymi skutek prawny w postaci zmian danych identyfikacyjnych nieruchomości, w związku z innym określeniem jej granic zewnętrznych. Oznacza to, że w decyzji wydanej w przedmiocie komunalizacji nieruchomości, niezbędne byłoby powołanie nowych oznaczeń bowiem decyzja ta stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Łódzki winien więc zbadać, czy przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust 1 pkt. 1 wyżej wymienionej ustawy, bowiem wskazywały one stan prawny nieruchomości i tym samym stanowiły o możliwości, bądź braku możliwości wydania decyzji komunalizacyjnej. Organ przesłanek tych nie badał, skupiając się na przytoczeniu i analizie przepisu zamiast jego zastosowania. Po przeprowadzeniu ustaleń dotyczących przesłanek określonych w art. 5 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewoda wyda odpowiednią decyzję. Brak badania przesłanek ustawowych w odniesieniu do skomunalizowanej nieruchomości narusza prawo materialne - art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a także art. 7, 77 i 107 § 3 kpa i stanowi podstawę uchylenia obu decyzji. W skardze kasacyjnej, którą KKU zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucono Sądowi zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a mianowicie: 1. naruszenie art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 174 pkt l i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - przez przyjęcie, że nieruchomość utworzona po dniu 27 maja 1990 r. z podziału innej istniejącej w wówczas (w dniu 27 maja 1990 r.) nieruchomości i nie będąca z nią tożsama - może podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa w trybie art. 5 ust. l cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. 2. Naruszenie art. 7 ust. l pkt 4 w związku z art. 6 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 1989 r. nr 30, poz. 163 oraz art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 1982 r. nr 19 poz. 147 ze zm., w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w toku postępowania komunalizacyjnego i przez organy w nim orzekające, a nadto z mocą wsteczną byłoby dopuszczalne stwierdzenie przez Wojewodę iż nieruchomość (w rozpatrywanej sprawie działka nr 200) utworzona po dniu 27 maja 1990 r. istniała wcześniej - to jest w dniu 27 maja 1990 r., - i z tym dniem mogłaby podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa. Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko KKU podniosła, że decyzje podejmowane na podstawie art. 5 ust. l ustawy komunalizacyjnej mają charakter deklaratoryjny i mogą dotyczyć tylko stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Wynika to wprost z końcowego członu tego przepisu. W niniejszym postępowaniu Gmina miejska Łódź wystąpiła wyłącznie o skomunalizowanie z mocy prawa utworzonej po dniu 27 maja 1990 r. działki nr 200, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła części innej istniejącej wówczas nieruchomości. W konsekwencji nie była to ta sama nieruchomość, jaka istniała w dniu 27 maja 1990 r., gdyż działka nr 200 ma w szczególności inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość, z której po dniu 27 maja 1990 r. działka nr 200 została wydzielona. Tymczasem w zaskarżonym wyroku z dnia 4 października 2005 r. WSA w Warszawie przyjął, że utworzona po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiąca działkę nr 200 może być skomunalizowana z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Sąd nie wziął pod uwagę, że nawet gdyby istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość, z której później wydzielono działkę nr 200, odpowiadała wtedy warunkom jej skomunalizowania w omawianym trybie, to właśnie ona i w jej ówczesnym stanie w tym: granicznym, powierzchniowym i ewidencyjnym, stałaby się z mocy prawa mieniem komunalnym już z dniem 27 maja 1990 r., a nie działka nr 200. W konsekwencji jej część (działka nr 200), nie może być ponownie przedmiotem komunalizacji następującej z mocy prawa. Jednakże gmina miejska Łódź nie domaga się w niniejszej sprawie skomunalizowania tej istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości, lecz nieruchomości utworzonej po tej dacie, i stanowiącej działkę nr 200. W rezultacie przedstawionego wyżej stanu faktycznego i prawnego organy administracji miały i nadal mają obowiązek wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości innej aniżeli istniejąca w dniu 27 maja 1990 r., w oparciu o już zebrany w sprawie materiał dowodowy. Gdyby organy administracji stwierdziły nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez gminę Łódź prawa własności nieruchomości posiadającej inne granice i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli mienie istniejące w dniu 27 maja 1990 r. to naruszyłyby wymóg wynikający z art. 5 ust. l cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., komunalizując mienie zasadniczo odmienne od istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Jednocześnie stan prawny mienia wnioskowanego do skomunalizowania ustala się przed podjęciem decyzji komunalizacyjnej przez wojewodę, w oparciu o dokumentację ewidencyjną i wieczystoksięgową sporządzoną przez właściwe wówczas w tym względzie organy. Dokumenty te powstają poza postępowaniem komunalizacyjnym. Są sporządzane przez inne niż komunalizacyjne organy i w odrębnych postępowaniach. Jak wynika ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów spornego mienia oraz adnotacji w dolnej części karty inwentaryzacyjnej nr 84039, działka nr 200 stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. część innej istniejącej w tamtym czasie nieruchomości. W tej sytuacji prawnej zaakceptowanie odmiennego poglądu ujętego w zaskarżonym wyroku spowodowałoby również ominięcie procedury postępowania dotyczącego ewidencji gruntów oraz wieczysto-księgowego przewidującej, że każdego rodzaju zmian wpisów w tej dokumentacji dokonywał wówczas i dokonuje obecnie właściwy organ prowadzący ewidencję gruntów oraz sąd powszechny w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów (art. 7 ust. l pkt 4 w zw. z art. 6 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne), oraz art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r, o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 25 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o przenoszeniu treści księgi wieczystej do struktury księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym - Dz. U. z 2003 r. nr 42 poz. 363), - a nie sąd administracyjny czy organ orzekający o komunalizacji mienia. Określanie składników mienia objętego decyzjami komunalizacyjnym i podejmowanymi w trybie art. 5 ust. l cyt. ustawy komunalizacyjnej powinno być zgodne z wpisami ewidencyjnymi, oraz wieczystoksięgowymi (jeśli dana nieruchomość jest wieczyście księgowo uregulowana) - ale ta zgodność z powyższymi wpisami musi się odnosić do daty przepływu prawa własności tego mienia (27 maja 1990 r.) a nie do daty podejmowania decyzji przez wojewodę, do czego zmierza zaskarżony wyrok (odnośnie zasady patrz wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r. I SA 1439/92, ONSA 1994 r. nr l poz. 38). Na dodatek wpisy takie mają charakter konstytutywny a decyzja komunalizacyjna podejmowana w omawianym trybie, charakter deklaratoryjny. Zastąpienie wyżej opisanego postępowania ewidencyjnego czy wieczysto księgowego mającego charakter konstytutywny i zastrzeżonego wyłącznie dla postępowania przed właściwymi w takich sprawach organami - decyzją komunalizacyjna, byłoby zdaniem kasatora niedopuszczalne jako zdziałane przez organ niewłaściwy, ze skutkami określonymi w art. 156 § l pkt l kpa. Stanowiłoby również niedozwolone obejście obowiązującej procedury ewidencji gruntów oraz wieczysto-księgowej i to z mocą wsteczną jej skutków (od 27 maja 1990 r., a działka nr 200 została utworzona po tej dacie). Byłoby to więc bezpodstawne i zarazem fikcyjne przeniesienie wstecz decyzją komunalizacyjną daty utworzenia i istnienia tej nieruchomości (działki nr 200). W konsekwencji zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w istotny sposób narusza art. 5 ust. l cyt. ustawy z dnia 30 maja 1990 r. oraz ściśle związane z tym przepisem zasady postępowania i właściwość organów w zakresie ewidencji gruntów. Ewentualne jego uprawomocnienie prowadziłoby do związania organów administracji poglądem Sądu naruszającym powyższe przepisy art. 5 ust. l cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz dotyczące ewidencji gruntów, i miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, w której w pierwszej kolejności orzeka Wojewoda Łódzki. Powodowałoby również powstanie ujemnych skutków dla podejmowania decyzji w wielu innych podobnych postępowaniach dotyczących komunalizacji mienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi jednoznacznie, że jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, to mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Należy mieć na względzie, że przytoczony przepis nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", lecz określeniem "mienie ogólnonarodowe (państwowe)". Jest to kolejny dowód na to, oprócz wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przytoczonego przepisu. Skoro komunalizacji z mocy prawa podlega wskazane w tym przepisie mienie, to bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie – w przypadku, gdy jest nim nieruchomość – zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Trafnie podkreślił to Sąd I instancji stwierdzając, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji. Taka sytuacja powoduje, że postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowoutworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Niemniej jednak w decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczysto-ksiegowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.