II SA/Po 1824/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi 1) H.B., 2) G.B., 3) M.D., 4) E.D., 5) J.D., 6) K.N., 7) W.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: J.D., E.D., M.D., G.B. kwoty po 700 zł każdemu, A.B. i B.B. kwoty po 350 zł, K.N. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz solidarnie na rzecz wymienionych skarżących kwotę 2015 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W.S. kwotę 30 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 255 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E. Brychcy /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik Decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego – działający z upoważnienia Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej: I. orzekł o zwrocie na rzecz H. B., G. B., M. D., E. D., J. Z. D. i K. N. – po 1/6 każdemu z nich – części nieruchomości o powierzchni [...]m², położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...]; II. zobowiązał H. Z. B., G. T. B., J. Z. D., E. J. D. i K. D. N. do zwrotu na rzecz Miasta P. po [...]zł (łącznie [...]); III. odmówił wyżej wymienionym zwrotu części nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr [...], położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], w granicach dawnej działki nr [...]; IV. umorzył postępowanie o zwrot części nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr [...] stanowiącej część działki o numerze ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu ustalono, że nieruchomość o powierzchni [...]m², objęta wnioskiem o zwrot złożonym w [...]r. przez K. N., położona w P. przy ul. [...] oznaczona jako działka nr [...] stanowiąca działkę nr [...] została sprzedana Skarbowi Państwa przez S. D. aktem notarialnym z dnia [...]1976r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94) – pod budownictwo mieszkaniowe planowanej dzielnicy P. – N., której granice ustalone zostały zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta nr 18/74 z dnia 30 stycznia 1974r. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Miasta P., poparli wszyscy spadkobiercy S. D. Po ujawnieniu, że na części działki nr [...] została wybudowana stacja transformatorowa celem zasilania w energię elektryczną osiedli mieszkaniowych na terenie P. – wnioskodawcy w tym zakresie cofnęli wniosek i w tym zakresie organ orzekający umorzył postępowanie. Na części działki nr [...], w granicach dawnej działki nr [...], wybudowano podziemne urządzenia infrastruktury technicznej i fragment jezdni ulicy [...] oraz urządzono zieleń osiedlową. Organ orzekający odmówił jej zwrotu przyjmując, że na tym terenie cel wywłaszczenia także został zrealizowany. Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...]r. wykazały, że na części działki nr [...] znajduje się pięć murowanych pawilonów usługowo – handlowych, a teren przy budynkach utwardzony jest żużlem. Pawilony te wybudowane zostały przez osoby fizyczne w latach osiemdziesiątych, co do czterech pawilonów udało się odszukać pozwolenia na budowę. Z inwestorami zawarto umowy dzierżawy. Następnie budynki były przedmiotem obrotu dokonywanego przez osoby fizyczne kontynuujące dzierżawę. Aktualnie dwa pawilony wraz z przyległym gruntem Miasto P. wydzierżawiło R.W. i R.W., jeden – W.S., a pozostałe wykorzystywane są bezumownie. Swój udział w charakterze strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dzierżawcy uzasadnili tym, że skoro ponieśli nakłady na przedmiotowej nieruchomości, to mają interes prawny w prawidłowym ich rozliczeniu. Podglądu tego organ orzekający nie podzielił, stwierdzając, że dzierżawcy – jako posiadacze zależni – mają z tytułu zawartej umowy dzierżawy jedynie interes faktyczny. Z kolei wnioskodawcy zażądali zwrotu i rozliczenia jedynie gruntu. Organ orzekający, orzekając o zwrocie na ich rzecz części nieruchomości zabudowanej pawilonami handlowo – usługowymi, a zatem wykorzystanej na cel inny niż określony w umowie wywłaszczeniowej – wyjaśnił, że w myśl art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w takim stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Przy ustaleniu kwoty jaką wnioskodawcy powinni zwrócić Miastu P. z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania organ odwoławczy kierował się uregulowaniami zawartymi w przepisach art. 140 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Miano również na względzie ustalenie, że na zwracanej części nieruchomości nie stwierdzono składników budowlanych i roślinnych istniejących w 1976r. Na podstawie opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę ustalono, że podlegająca zwrotowi część nieruchomości o powierzchni [...]m² według stanu z dnia nabycia przedstawia wartość [...]zł, natomiast według stanu z chwili jej zwrotu, uwzględniając działania podjęte na niej po nabyciu (wybudowanie 5 murowanych pawilonów oraz dodatkowego uzbrojenia terenu) – [...]zł. Wartość zwracanej części nieruchomości zwiększyła się zatem o kwotę [...]zł. Do kwoty tej doliczono [...]zł tytułem zwaloryzowanej wartości gruntu, co oznacza obciążenie każdego z wnioskodawców obowiązkiem zwrotu po 1/6 całej sumy [...]zł ([...]zł + [...]zł). Wnioskodawcy odwołali się od tej decyzji i zażądali zwrotu całej działki o powierzchni [...]m² nieobciążonej nakładem osób trzecich. Ich zadaniem dzierżawcy powinni rozebrać pawilony i zabrać z nieruchomości wszelkie nakłady. Odwołująca H. B. dodatkowo zarzuciła, że organ pierwszej instancji zawyżył wartość nakładów poczynionych przez osoby trzecie, bowiem "do rozliczenia wysokości odszkodowania w dniu wywłaszczenia przyjął tylko wartość gruntu, natomiast przy zwrocie zwiększył wartość nieruchomości o nakłady poczynione przez osoby trzecie, znacznie zwiększone w okresie od wydania decyzji z dnia [...]r". Wojewoda decyzją z dnia [...]r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa – uchylił punk II zaskarżonej decyzji i zobowiązał każdego z wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta P. po [...]zł, czyli łącznie sumy [...]zł. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżeniem objęto rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], którego integralną częścią jest ustalenie kwoty należnej do zwrotu, oraz o odmowie zwrotu działki nr [...]. Odwołania nie dotyczą rozstrzygnięcia o umorzeniu, a zatem stało się ono ostateczne. Wojewoda po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został osiągnięty cel wywłaszczenia na częściach nieruchomości opisanych w punktach III i IV decyzji Prezydenta Miasta. Pozostała część nieruchomości (działka nr [...]) została wykorzystana i zainwestowana "przez podmioty niepublicznoprawne" na cele nie związane z budownictwem mieszkaniowym, a zatem zasadnie orzeczono o jej zwrocie. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta przy obliczeniu kwoty obciążającej wnioskodawców na podstawie art. 140 i 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uwzględnił wartości budynków i innych składników majątkowych znajdujących się na tej części nieruchomości w chwili jej nabycia przez Skarb Państwa. Rażąco narusza to przepisy art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym upoważnia do podwyższenia kwoty obciążającej odwołujących się bez naruszenia art. 139 kpa. Wojewoda uznał dzierżawców, którzy ponieśli nakłady na zwracanej nieruchomości za stronę postępowania, mimo, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyłączone jest dokonywanie rozliczeń z udziałem osób trzecich i z ich udziałem prowadził i zakończył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję wnieśli wnioskodawcy H. B., G. B., M. D., E. D., J. D. i K. N. Skarżący zarzucili, iż nie ma postawy prawnej zwiększenie wartości zwracanej części nieruchomości o nakłady poczynione przez osoby trzecie (których właścicielem nie jest Miasto P.) i to na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W podsumowaniu stwierdzili, że "ustalenie stopnia zwiększenia wartości nieruchomości na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego nie może stanowić o obowiązku przekazania tych kwot na rzecz Miasta P., tym bardziej że osoby trzecie mogą np. swoje nakłady zabrać, bądź rozliczyć z właścicielami działki z uwzględnieniem przepisów Kodeksu cywilnego". W toku postępowania sądowoadministacyjnego zmarła skarżąca H. Z. B. Jej spadkobiercy: mąż B. B. i syn A. B. poparli skargę i dodatkowo podkreślili, że pawilony usytuowane na działce podlegającej zwrotowi zostały rozbudowane po złożeniu wniosku o zwrot. Podobny zarzut zgłosiła skarżąca K. N. Skargę wniosła również W.S. (dzierżawca) domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, jako naruszającej przepisy art. 107 § 1 kpa w związku z art. 138 i 140 kpa. Przedmiotem zaskarżenia były rozstrzygnięcia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął co do punktów I i III zaskarżonej decyzji "bowiem brak jest postanowienia czy utrzymuje decyzję w pozostałej części w mocy, czy też ją uchyla (...), postanowienie takie winno znaleźć się w rozstrzygnięciu decyzji, a nie w jej innych elementach". Skarżąca kwestionuje stanowisko organów orzekających, jakoby w odniesieniu do działki [...] zaistniała przesłanka do jej zwrotu w postaci zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, przewidziana w art. 137 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ orzekający nie ustalił, czy przebiegające przez działkę kanałowa magistrala ciepłownicza oraz uzbrojenie zostały wykończone dla potrzeb wysokiego budownictwa mieszkaniowego i to przed upływem 7 lat od chwili, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Jest to istotne uchybienie proceduralne. Gdyby bowiem okazało się, że instalacje wykonano dla potrzeb osiedla mieszkaniowego, to analogicznie jak przypadku działki [...] brak byłoby podstaw do zwrotu. Skarżąca W.S. zarzuca też naruszenie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro nakłady na zwracanej nieruchomości nie zostały poczynione przez Skarb Państwa, to uwzględnienie ich przy wyliczaniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania jest bezpodstawne. Zresztą budynki znajdujące się na zwracanej działce są w bardzo dobrym stanie i są warte znacznie więcej niż wycenił rzeczoznawca. Postanowieniem z dnia [...]r. postępowanie ze skarg wyżej wskazanych zostało połączone do łącznego rozpoznania i wyrokowania. Wojewoda wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Miasto P. na rozprawie w dniu 04 października 2005r. wniosło o uchylenie zakażonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w punktach 1 – 3, prezentując stanowisko identyczne jak wyrażone w uchwale (7) NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. OPS 1/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja – utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej – jak również decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać, bowiem wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 kpa przesłanką wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest wydanie decyzji przez pracownika lub organu administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) – rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawno – rzeczowe, a także dzierżawca. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, tej gminie została wyznaczona rola strony. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale, podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 19 maja 2003r. sygn. OPS 1/03 opublikowanej w ONSA z 2003r. nr 4 poz. 115 – ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 05 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazane przepisy mające charakter reguł kolizyjnych, nie są władne zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotem w procesie orzekania. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Nadto zachodzi określona w art. 27 § 1 pkt 1 kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Powodu wyłączenia od udziału w sprawie można też doszukać się w przepisie art. 24 § 1 pkt 4 kpa, jako że prezydent miasta reprezentuje gminę na zewnątrz. Nie ma istotnego znaczenia, że decyzję za organ gminy podpisał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, skoro nastąpiło to z upoważnienia Prezydenta Miasta. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w omawianej uchwale z dnia 19 maja 2003r., iż "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania decyzje organów obu instancji należało w całości uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Poza tym, ograniczenia zakresu zaskarżenia tylko do niektórych punktów decyzji organu pierwszej instancji nie da się wywnioskować z odwołania wniesionego przez następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości, a zatem rozstrzygnięcie przez Wojewodę w sentencji decyzji tylko odnośnie punktu II, a co do pozostałych rozstrzygnięć – w uzasadnieniu narusza przepisy art. 138 § 1 i § 2 kpa oraz art. 140 w związku z art. 107 § 1 i 2 kpa. Z tych ostatnich przepisów wynika, iż uzasadnia się rozstrzygnięcie zawarte w sentencji. Nie jest zatem dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w sentencji decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu. W toku dalszego postępowania wnioskodawcy – zgłaszający żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – powinni mieć na uwadze całość przepisów regulujących tę problematykę, w tym treść powołanego przez organy orzekające przepisu art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu "nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu". W konsekwencji wartość zwracanej nieruchomości jest oceniana również zgodnie z tym stanem. Zwrot przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela albo jego spadkobierców oznacza obowiązek zwrotu tejże jednostce wypłaconego odszkodowania zwaloryzowanego według zasad określonych w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie może być wydana decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego orzeczenia o zwrocie wypłaconego odszkodowania. Rozliczenie między gminą, na rzecz której dokonano wywłaszczenia, a osobą na rzecz której następuje zwrot nieruchomości jest koniecznym elementem decyzji. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003r., OPS 6/03 wyjaśniono, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 kpa w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sytuacja prawna osoby trzeciej, która rości pretensje do gminy o zapłatę równowartości dokonanych na zwracanej nieruchomości – w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości – jest analogiczna do sytuacji prawnej interwenienta ubocznego w procesie cywilnym (art. 76 kpc). Osoba taka ma interes prawny nie tylko w tym, aby rozliczenia z tytułu nakładów zostały zamieszczone w decyzji o zwrocie nieruchomości, ale i w tym, aby kwota obciążająca byłych właścicieli (ich następców prawnych) na rzecz gminy (Skarbu Państwa) odpowiadała zwiększeniem wartości nieruchomości na skutek nakładów. Rozmiar nakazanego zwrotu nakładów będzie bowiem rzutował na przyszłe rozliczenia cywilne tej osoby z gminą (Skarbem Państwa) – por. wyrok NSA z 17 lipca 1996r. sygn. SA/Gd 3291/95. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2002r., sygn. III RN 128/02 Sąd Najwyższy wskazał, że przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej jest ustalenie stosunków pomiędzy poprzednim właścicielem (następcami prawnymi) i z drugiej strony Skarbem Państwa albo gminą - co do własności nieruchomości wywłaszczonej i co do rozliczenia związanego z wywłaszczeniem. Nie ma natomiast żadnej podstawy prawnej do tego, ażeby decyzją w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej objąć jeszcze inne podmioty (np. najemców), bo nie ma upoważniającej podstawy aby w trybie administracyjnym ukształtować stosunki prawne wobec najemców budynków znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości (por. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa). O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 202 § 1 i 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na względzie, że niektórzy skarżący uzyskali częściowe zwolnienie od kosztów sądowych, a wpis uiszczony przez H. B. należy się jej spadkobiercom. Co do kosztów zastępstwa procesowego skarżących następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości, uwzględniono oświadczenie radcy pr. M. A. S. z dnia [...]r. (k. 40) akt sądowych, iż otrzymała od skarżących z tego tytułu kwotę 2000 zł. Solidarność osób mających wierzytelność z tytułu kosztów postępowania oznacza możliwość przekazania przez organ zasądzonych kosztów zastępstwa procesowego do rąk któregokolwiek z wierzycieli solidarnych, jeśli nie wskażą oni upoważnionego do odbioru. Zaspokojenie któregokolwiek z wierzycieli solidarnych umarza bowiem dług także wobec pozostałych wierzycieli. (art. 367 kc). /-/ E. Brychcy /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik jw