VI SA/Wa 834/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2005r. sprawy ze skargi I. U. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "D. z siedzibą [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004r. w kwestionowanym zakresie kary pieniężnej w wysokości 8 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przez prowadzącego pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] lutego 2004r. transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, transportem drogowym jest każdy przewóz, który nie spełnia którejkolwiek przesłanki definiującej przewóz na potrzeby własne. Dla uznania danego przewozu za niezarobkowy przewóz (przewóz na potrzeby własne) muszą być łącznie spełnione przesłanki wymienione w art. 4 pkt 4 ww. ustawy, w tym pojazd musi być prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Pracownikiem zgodnie z kodeksem pracy z dnia 26 czerwca 1974 r., jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że strona nie wykonywała przewozu na potrzeby własne, gdyż jeden z kierujących pojazdem – A. R. nie był pracownikiem skarżącego. Nie będący pracownikiem strony A. R. w chwili zatrzymania do kontroli nie prowadził pojazdu, jednakże fakt, iż ww. kierowca znajdował się w załodze z drugim kierowcą wskazuje, że wykonywał na rzecz strony przewóz drogowy, który nie spełniał przesłanek przewozu na potrzeby własne. W przedmiotowym stanie faktycznym, w ocenie organu, zachodzą przesłanki do uznania, iż wykonywany w dniu [...] lutego 2004r. przez przedsiębiorcę przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, co oznacza, iż zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy, przewóz ten należy zakwalifikować jako transport drogowy. W skardze na powyższą decyzję I. U. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 4 pkt 4 oraz art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, polegające na ich błędnym zastosowaniu poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wykonywanie przewozu na potrzeby własne przedsiębiorcy przez osobę zatrudnioną przez niego na podstawie zlecenia powoduje zakwalifikowanie dokonywanego przez niego przewozu jako transportu drogowego; 2) obrazę przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. polegające na całkowitym pominięciu przez organ II instancji okoliczności, że wykonywane przez zatrudnionego na podstawie zlecenia czynności wypełniały ustawowe przesłanki kwalifikujące te czynności jako stosunek pracy. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części nakładającej na skarżącego karę w kwocie 8000 zł i orzeczenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż rodzaj podstawy zatrudnienia nie może mieć znaczenia dla oceny zrealizowania przesłanki opisanej w art. 4 pkt 4 ppkt a ustawy o transporcie drogowym. W warunkach niniejszej sprawy wykonywane przez zleceniobiorcę czynności miały charakter świadczenia pracy w rozumieniu kodeksu pracy. Ustawodawca nie przesądził o podstawie zatrudnienia. Nie wskazał w szczególności, że chodzi jedynie o pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę zdefiniowaną w kodeksie pracy. Kierowca A. R. świadczył na podstawie umowy zlecenia na rzecz zlecającego przedsiębiorcy określone umową czynności, na które składały się przede wszystkim przewozy materiałów przedsiębiorstwa I. U. Forma świadczenia pracy przez A. R. nie zmienia faktu, że świadczył on określoną pracę na rzecz skarżącego i jego aktywność dotyczyła zakresu prowadzonej przez tego przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Ograniczenie przedsiębiorcy w wyborze formy zatrudnienia osoby fizycznej nie może mieć miejsca nawet w drodze ustawy, bo byłoby niezgodne z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej. Dlatego też znaczenie przepisu art. 4 ust. 4 ppkt a ww. ustawy w części dotyczącej podmiotu zatrudnionego przez przedsiębiorcę nie może być zawężone wyłącznie do zatrudnienia z kodeksu pracy. Określenie "pracowników przedsiębiorcy" należy rozumieć funkcjonalnie – chodzi o podmioty zatrudnione przez przedsiębiorcę dla wykonywania w jego imieniu i na jego rzecz określonych czynności. W niniejszym przypadku treść zlecenia odpowiadała w pełni treści umowy o pracę drugiego kierowcy. Dlatego też w ocenie skarżącego nie istnieją prawne przeszkody, aby dla potrzeb ustawy o transporcie drogowym jako pracownika, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ppkt a tejże ustawy traktować na równi osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, jak i na podstawie umowy zlecenia. Nadto skarżący wskazał, iż organ pominął przywołane w odwołaniu okoliczności wskazujące, iż czynności przedsiębrane w ramach realizacji umowy zlecenia przez kierowcę A. R. wypełniały ustawowe przesłanki kwalifikujące te czynności jako właściwe dla stosunku pracy. Zdaniem skarżącego można ewentualnie wskazywać na popełnienie błędu w wyborze formy zatrudnienia, a nie kwestionować jego istnienie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę od uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, iż wykonywany w dniu [...] lutego 2004r. przejazd pojazdem marki [...] prowadzonym przez dwuosobową załogę, będącym własnością I. U. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "D., nie spełniał przesłanek niezarobkowego przewozu na potrzeby własne określonych w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i z tego tytułu obciążyły skarżącego karą pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zgodnie z treścią powołanego przepisu niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: - pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, - przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, - w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione, albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, - nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Zatem dla uznania przewozu za przejazd na potrzeby własne konieczne jest spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż wykonywany w dniu [...] lutego 2004r. przewóz samochodem stanowiącym własność skarżącego przedsiębiorcy I. U. miał charakter pomocniczy w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej skarżący wykonuje tę działalność poprzez pozysk i przetwórstwo [...],[...],[...],[...], z zastrzeżeniem, że prowadzenie tej działalności nie wymaga koncesji i zezwoleń. Istotę sporu w mniejszej sprawie stanowi zatem wyjaśnienie, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenie pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 4 pkt a) powołanej ustawy, tj. prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a co za tym idzie pozwala na przyjęcie, iż wykonywany w dniu [...] lutego 2004r. przewóz spełniał wszystkie warunki dla uznania go za niezarobkowy przewóz na potrzeby w własne. Organ II instancji definiując pojęcie pracownika odwołał się do definicji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym, zdaniem organów, zatrudnienie kierowcy A. R. na podstawie umowy zlecenie, a więc umowy cywilnoprawnej nie pozwala na przyjęcie, iż był pracownikiem skarżącego, a przewóz stanowił przewóz na potrzeby własne. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy w ustawie o transporcie drogowym brak jest definicji pracownika, organ prawidłowo odwołał się do legalnej definicji pojęcia pracownika zawartej w kodeksie pracy, czyli w specyficznej dla tego pojęcia gałęzi prawa. W orzeczeniu z dnia 9 czerwca 1976r. (sygn. akt VI KZP 13/75/ OSNKW 1976/7-8/86) Sąd Najwyższy wskazał wprost, że gdy brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa, a jest ono zdefiniowane w innej specyficznej gałęzi prawa, to sąd powinien oprzeć się na takiej właśnie legalnej definicji. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994r. (K 2/94; OTK 1994/2/36) podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje dominiemnaie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny. Również Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 15 stycznia 1993 r. (III ARN 89/32, POP 1393/4/70) wyraził pogląd, że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne." Jednocześnie wskazać należy, że taka interpretacja przepisu jaką dokonał organ jest w ocenie sądu zgodna z celem tej regulacji prawnej. Tak precyzyjne określenie warunków jakim ma odpowiadać przewóz na potrzeby własne miało na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje przewóz nieodpłatnie na własne potrzeby, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności, nie wykonując go w celach zarobkowych i dlatego nie musi ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego, z drugiej natomiast zapobiec sytuacjom, gdy przedsiębiorca pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. Tym samym przyjąć należy, iż również na przedsiębiorcy, który bez konieczności uzyskiwania licencji może przewozić wyprodukowane, wynajęte, wydzierżawione czy też przez siebie zakupione towary - ciąży obowiązek szczególnego przestrzegania warunków jakim ustawodawca obwarował wykonywanie przewozów na potrzeby własne. Wskazać także trzeba, iż w innych przepisach zawartych w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca posługuje się pojęciami szerszymi, tj. zatrudnieni kierowcy, zatrudnione osoby, co jednoznacznie wskazuje na zamierzone użycie w art. 4 pkt 4 ppkt a pojęcia "pracownik". Ten rodzaj przewozu drogowego korzysta z przywileju braku obowiązku posiadania licencji, a zatem warunki jego wykonywania muszą być ściśle określone. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić do wykonywania tego przewozu nie tylko przez pracowników przedsiębiorcy, to zapewne użyłby sformułowań wykorzystywanych w innych przepisach ustawy. To, że ustawodawca zabiegu takiego nie dokonał, nie może być uznane za przypadkowe i obojętne w procesie wykładni prawa. Strona skarżąca podnosiła, iż mimo zawarcia z kierowcą umowy zlecenie strony faktycznie łączył stosunek pracy w rozumieniu art.22 kodeksu pracy, albowiem kierowca A. R. wykonywał te same czynności co pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę. W okresie zlecenia pozostawał w dyspozycji skarżącego, przewozu dokonywał na ściśle określonej trasie i czynił to pod nadzorem innego kierowcy stale pracującego dla skarżącego. Odnosząc się do powyższego podkreślić należy, iż Sąd nie przesądza jaki faktycznie rodzaj stosunku prawnego łączył skarżącego i kierowcę A. R., albowiem jak podkreśla się w orzecznictwie "zasada swobody umów, obowiązująca także w prawie pracy zgodnie z art. 3531 k.c. w związku z art. 300 k.p., pozwala stronom swobodnie ukształtować stosunek prawny, w ramach którego ma być wykonana praca. O rodzaju zawartej umowy rozstrzyga więc przede wszystkim zgodna wola stron" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2004.10.07, II PK 29/04, OSNP 2005/7/97; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2000.04.13, I PKN 594/99 OSNP 2001/21/637). Jednakże ocena charakteru stosunku prawnego łączącego strony, która musi być poprzedzona ustaleniem zarówno treści oświadczeń woli, złożonych przez strony przy zawieraniu umowy, jak i celu oraz zamiaru, a także treści ukształtowanego w ten sposób stosunku prawnego nie należy do właściwości organu administracji publicznej, powołanego do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego. Nie można zatem postawić organowi zarzutu, iż wydając zaskarżoną decyzję pominął przywołane przez stronę okoliczności i ich ocenę, albowiem nie jest on powołany do ich dokonywania. Ocena charakteru stosunku łączącego strony, w przypadku sporu należy do właściwości sądu powszechnego czy też innego powołanego do tego organu, a nie organów inspekcji transportu drogowego. Przedsiębiorca ma prawo dowolnie kształtować politykę zatrudnienia i nie jest ograniczony w wyborze formy tegoż zatrudnienia, lecz jeżeli chce skorzystać z przywilejów jakie przewidział ustawodawca na potrzeby wykonywania przewozu na potrzeby własne, musi się zastosować do warunków postawionych dla tego rodzaju przejazdu. Mając powyższe względy na uwadze – w ocenie Sądu – skoro w art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca posłużył się pojęciem pracownika, nie zaś osoby zatrudnionej, nie można uznać, iż wykonywany w dniu kontroli przejazd pojazdem stanowiącym własność skarżącego spełniał warunki, o których mowa w ustawie, a zatem zasadne było nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji orzeczenia.