VI SA/Wa 425/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2005 r. sprawy ze skargi "A." spółka jawna D. G. i A. B. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych uchyla zaskarżone postanowienie "A." spółka jawna D. G. i A. B., zwana dalej Spółką, posiadała wydane przez Marszałka Województwa [...] zezwolenie z dnia [...] czerwca 2004r., nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie [...] przez [...] według ustalonego rozkładu jazdy. Spółka zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o dodanie do ustalonego rozkładu jazdy dwóch kursów. Marszałek Województwa [...] działając w trybie art. 18 ust.1 p.1 litera f ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz. U. nr 125 z 2001r. poz.1371 z późn. zmianami/ pismem z dnia [...] września 2004r. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] jako właściwego ze względu na przebieg linii komunikacyjnej o uzgodnienie zmiany, przy czym określił ją jako zmianę przebiegu linii komunikacyjnej, mimo iż z treści pisma wynika, że chodzi o zmianę w rozkładzie jazdy. Starosta Powiatu [...] pismem z dnia [...] października 2004r. zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Organizacji Przewozów Samochodowych w [...], z którym miał stałą umowę o przygotowanie materiałów w sprawach zezwoleń, o przygotowanie materiałów niezbędnych do uzgodnienia zmiany zezwolenia wnioskującej Spółki. Wojewódzki Ośrodek Organizacji Przewozów Samochodowych przeprowadził analizę rozkładów jazdy wnioskodawcy i innych przewoźników działających na tej samej trasie, zasięgnął opinii P. S.A. w [...] będącej spółką konkurencyjną i uwzględniwszy wyniki tych prac, w tym negatywną opinię P.- [...], zaproponował odmowę uzgodnienia zmiany zezwolenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2004r. Starosta [...] odmówił uzgodnienia zmiany zezwolenia. Postanowienie to uprawomocniło się, a Spółka wystąpiła niezwłocznie z nowym wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o dodanie do ustalonego rozkładu jazdy dwóch kursów i skreślenie sześciu kursów. Marszałek Województwa zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o uzgodnienie zmiany przebiegu linii komunikacyjnej i wskazał, że zmiana polegać będzie na skreśleniu sześciu kursów i dodaniu dwóch. Starosta Powiatu [...] pismem z dnia [...] października 2004r. ponownie zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Organizacji Przewozów Samochodowych w [...] o przygotowanie materiałów niezbędnych do uzgodnienia zmiany zezwolenia wnioskującej Spółki. Wojewódzki Ośrodek Organizacji Przewozów Samochodowych opierając się w całości na poprzednio zgromadzonych materiałach zaproponował odmowę uzgodnienia zmiany zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że zmieniony rozkład jazdy koliduje z kursami wykonywanymi od lat przez innych przewoźników oraz z kursami P. na linii [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. Starosta [...] postanowił odmówić wydania zezwolenia przedsiębiorstwu "A." D. G. i A. B. na linii komunikacyjnej [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art.106 k.p.a. i art.118 ust. 1 p.1 lit. f cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu wskazał, że chodzi o uzgodnienie zmiany zezwolenia oraz, że proponowany rozkład jazdy stanowi zagrożenie dla już istniejących linii z uwagi na zbyt małe odstępy czasowe pomiędzy istniejącymi rozkładami jazdy komunikacji zbiorowej na obszarze Powiatu [...] oraz może spowodować spadek rentowności usług P. Od postanowienia tego odwołała się Spółka. Wskazała, że proponowana zmiana rozkładu jazdy spowodowana jest faktem, że ostatnio na tym samym terenie rozpoczął działalność nowy przewoźnik – firma "G.", której kurs o godz.14:15 pokrywa się z kursem Spółki o 14:18, przez co niektóre kursy są nierentowne, wskazała też, iż na terenie Powiatu [...] od miejscowości A. jeździ przy drzwiach zamkniętych przez cały obszar Powiatu i nie wysadza ani nie zabiera pasażerów. Podniosła również, że Zarząd Transportu Miejskiego w [...] mimo realizowania wielu kursów na tej samej linii zaopiniował zmianę pozytywnie. Do zażalenia spółka dołączyła listę ze 123 podpisami pasażerów z [...], którzy popierają proponowane zmiany w rozkładzie jazdy oraz wydane [...] czerwca 2004r. uzgodnienie wydania Spółce zezwolenia, w którego uzasadnieniu Starosta [...] wskazuje, że na terenie jego powiatu linia przewozowa Spółki w ogóle nie ma przystanków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] /dalej zwane SKO/ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało przepisy art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i 19 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. nr 79 z 2001r. poz. 856 z późn. zmianami/ oraz art. 17 p.1, art. 123, art. 124, art. 138 § 1 p.1 w zw. z art.144 k.p.a., tj. przepisy uzasadniające właściwość rzeczową SKO oraz formę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu postanowienia SKO dokładnie opisało stan faktyczny, z którego wynika, że w sprawie chodzi o uzgodnienie zmiany w rozkładzie jazdy a dalej wskazało, że Starosta w zaskarżonym postanowieniu odmówił uzgodnienia w sprawie o wydanie zezwolenia. W swych dalszych rozważaniach SKO przyjmuje, że w sprawie chodzi o uzgodnienie wydania zezwolenia na zmianę przebiegu linii komunikacyjnej. SKO wskazało, że proponowana zmiana rozkładu jazdy nie wniesie nowych rozwiązań do ruchu pasażerskiego a może spowodować spadek rentowności usług P. SKO wskazało także, że ze znajdującej się w aktach opinii P. wynika, że Spółka nie stosuje się do uzgodnionego rozkładu jazdy. Dalej SKO wskazało, że zmiana polega na likwidacji 6 kursów nierentownych w godzinach południowych, popołudniowych i nocnych oraz dodaniu dwóch w godzinach szczytu. W takich okolicznościach w ocenie SKO zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Na to postanowienie skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Zarzucała naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej /Dz. U. nr 173 z 2004r. poz.1607/ i art. 2 i 32 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że proponowane zmiany zostały uzgodnione ze Starostą [...] i z Prezydentem W. Podniosła również, że organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia i podniesionych w nim okoliczności /nowa firma konkurencyjna, przejazd przez Powiat [...] przy drzwiach zamkniętych, poparcie pasażerów dla zmian oraz fakt, że na tak długiej trasie niemożliwym jest niezetknięcie się z innymi przewoźnikami na trasie/. Zarzuciła, że organ z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zebrał całego materiału w sprawie i nie wyjaśnił stanu faktycznego. Wskazała, że kierowanie się rentownością jest jednym z jej normalnych celów. Zarzuciła również, że ochrona interesów P. w tym postępowaniu kłóci się z zasadą równości i niedyskryminacji wynikającą z art. 32 Konstytucji. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Postanowienie o uzgodnieniu ma charakter uznaniowy i organ jest uprawniony do własnej oceny materiału i słuszności interesu wnioskodawcy. Wskazało na negatywną opinię o wnioskodawcy przedsiębiorstwa P. w [...] i podniosło, że opinia mieszkańców [...] nie może wpływać na ocenę ze strony Starosty [...], który reprezentuje interesy mieszkańców swojego powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Rację ma skarżąca, że organ II instancji w swoim postanowieniu w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów i okoliczności podniesionych w zażaleniu. Już sam ten fakt wystarcza do uznania, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 KPA w związku z art. 126 k.p.a.. Uzasadnienie orzeczenia II instancji musi zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym i wyjaśnienie dlaczego organ uważa je za nietrafne. NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 1998r. (I SA/Lu 21/98) wskazał, że "na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu". W zaskarżonym postanowieniu organ nie rozważył w ogóle czy i jak wpłynęło na działalność Spółki pojawienie się firmy "G.", nie wykazał jaka jest przyczyna odmowy uzgodnienia zmiany rozkładu jazdy przez Starostę [...] w sytuacji, gdy przejazd przez ten powiat odbywa się przy drzwiach zamkniętych i jest swego rodzaju tranzytem, zaś do faktu poparcia zmiany przez mieszkańców [...] organ II instancji odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę, co jest niewystarczające. Należy też wskazać, że zaskarżone zażaleniem postanowienie Starosty [...] ma liczne błędy, które sprawiają, że właściwie nie wiadomo co jest jego przedmiotem: uzgodnienie udzielenia zezwolenia, zmiana zezwolenia polegająca na zmianie przebiegu linii komunikacyjnej czy też zmiana zezwolenia polegająca na zmianie rozkładu jazdy. W postanowieniu wadliwie jest też określona nazwa wnioskodawcy. Błędy te pozostały niezauważone i niepoprawione przez organ II instancji, co sprawia, że w obrocie pozostaje postanowienie z błędami. Wskazać należy, że uzgodnienie udzielania zezwoleń komunikacyjnych oraz zmian w tych zezwoleniach z organami władzy lokalnej jest uzasadnione faktem, że sprawna i wygodna komunikacja wpływa znacząco na poziom i jakość życia na danym terenie. Gospodarze terenu muszą więc mieć wpływ na przebieg linii komunikacyjnych i rozkłady jazdy. Postanowienie w kwestii uzgodnienia ma charakter uznaniowy. Jednak niewystarczające jest samo wskazanie w uzasadnieniu charakteru uznaniowego, bowiem tego typu stwierdzenie nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierował się organ przy rozpoznaniu sprawy i powoduje, że poprzez brak rzeczowej argumentacji orzeczenie wymyka się spod kontroli /por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1998r. sygn. akt III SA 1436/96/. Organ II instancji w szczególności powinien rozważyć czy zasadnie mimo, że chodzi o przejazd przy drzwiach zamkniętych, Starosta [...] oponuje przeciwko zmianie rozkładu jazdy. Znajdująca się w aktach opinia Wojewódzkiego Ośrodka Organizacji Przewozów Samochodowych nie zawiera odpowiedzi na to pytanie. Należy też podnieść, że dążenie do rentowności firmy nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej przeciw uzgodnieniu zmiany. Dopiero kiedy zostanie ustalone, że proponowana zmiana rozkładu jazdy pogorszy komunikację na danym terenie lub wywoła skutki przewidziane art. 22a ust. 2 lit. a i lit. b może wystąpić przyczyna odmowy uzgodnienia. W sprawie niniejszej kwestie te pozostały niewyjaśnione mimo, iż podniesiono je w zażaleniu. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego narusza art. 80 k.p.a.. Są to uchybienia procesowe mające wpływ na wynika sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w II instancji organ rozważy wszystkie zarzuty zażalenia, a w szczególności zbada czy w uzasadnieniu postanowienia I instancji zostało wykazane, że przejazd przy drzwiach zamkniętych przez Powiat [...] w odmiennych niż dotąd godzinach wpłynie negatywnie na komunikację w tym rejonie i rentowność innych firm, w tym P., oraz zastosuje właściwą formułę prawną, która doprowadzi do eliminacji błędów w postanowieniu I instancji. Zważywszy powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 p.1, lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł na podstawie art. 152 o niewykonaniu zaskarżonego orzeczenia z uwagi na jego niewykonalny charakter.