I OSK 6/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 347/05 w sprawie ze skargi spółki "P." [Spółka z o.o. z/s w L.] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalnośći odwołania 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz spółki "P." kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2003 r. sygn. akt VI SA/Wa 347/05 uwzględniając skargę spółki "P." [Spółka z o.o. z siedzibą w L.] uchylił postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył okoliczności, w których zostało wydane zaskarżone postanowienie: W sprawie tej decyzją z [...] maja 2004 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we Wrocławiu nałożył na Spółkę z o.o. "P." karę pieniężną w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji. Od tej decyzji odwołała się Spółka wnosząc o odstąpienie od nałożonej kary pieniężnej. Odwołanie złożone na druku firmowym spółki zostało podpisane przez jednego członka zarządu E. S. Główny Inspektor Transportu Drogowego, kierując pismo do Spółki "P.", wezwał E. S., jako wnoszącego odwołanie, do przedłożenia w ciągu siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, dokumentu wskazującego, iż jest umocowany do działania w sprawie i reprezentowania spółki. W odpowiedzi na to wezwanie E. S. przesłał organowi odpis z rejestru przedsiębiorców, z którego wynika, że jest on członkiem zarządu spółki, a do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych oraz niemajątkowych spółki upoważnionych jest dwóch członków zarządu działających łącznie lub jeden członek zarządu wraz z prokurentem. W piśmie przewodnim do tego dokumentu wyjaśnił, że jest uprawniony do reprezentowania spółki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art. 134 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa stwierdził niedopuszczalność do wniesienia odwołania, uzasadniając tym, że prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie, zaś w tej sprawie odwołanie wniósł E. S., który nie był umocowany do jednoosobowej reprezentacji spółki. Na to postanowienie "P." Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i nadanie biegu odwołaniu. Zarzucała naruszenie art. 64 § 2 kpa, polegające na uznaniu, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania. Odwołanie od decyzji wniosła Spółka a nie E. S., który był uprawniony do prowadzenia jej spraw zgodnie z art. 204 ksh. Z uwagi na to, że oświadczenia woli w imieniu spółki powinny być składane przez dwóch członków zarządu, brak podpisu drugiego członka zarządu stanowił brak formalny odwołania w rozumieniu art. 64 § 2 kpa. Organ winien więc wezwać Spółkę do usunięcia braku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W ocenie skarżącej brak było podstaw prawnych do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Główny Inspektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Uwzględniając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wydając postanowienie organ dopuścił się naruszenia prawa. Sąd przyjął, iż po wniesieniu odwołania przez Spółkę organ powziął wątpliwość, czy jest ono sporządzone przez osobę powołaną do reprezentacji spółki. Wezwano zatem stronę do wyjaśnienia tej kwestii. Z nadesłanego przez Spółkę odpisu z KRS wynikało, iż E. S. jest członkiem zarządu Spółki, nieuprawnionym do jednoosobowej reprezentacji. Z pisma procesowego strony wynika, że wadliwie oceniała ona treść dokumentu, sądząc, że jest uprawniona do podpisania jednoosobowo odwołania. W ocenie Sądu, skoro po przedłożeniu odpisu z KRS stało się jasnym, że odwołanie dotknięte jest brakiem formalnym, organ winien, zgodnie z art. 64 § 2 kpa, wezwać skarżącą Spółkę do usunięcia określonego już jasno braku formalnego, wyznaczając stosowny termin. Zdaniem Sądu dopiero w razie nieusunięcia braku odwołanie można pozostawić bez rozpoznania, co jest jedną z postaci niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 kpa. Ominięcie tego etapu postępowania i niewezwanie do usunięcia braku formalnego stanowi istotne naruszenie prawa procesowego, a w szczególności wyrażonej w art. 9 kpa zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 848/98). W sprawie niniejszej organ nigdy nie wezwał skarżącej do usunięcia braku formalnego, polegającego na wadliwości reprezentacji, przez dostarczenie właściwego pełnomocnictwa lub egzemplarza odwołania właściwie podpisanego przez dwóch członków zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż stanowiło to naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą Ppsa. Jednocześnie Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadał bieg odwołaniu i wezwał do usunięcia braku formalnego zgodnie z art. 64 § 2 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego P. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Ppsa w zw. z art. 9 i art. 64 § 2, art. 129 § 2 kpa poprzez błędną ich wykładnię oraz art. 134 kpa w zw. z art. 64 kpa poprzez odmowę ich zastosowania oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 201 § 1 i 205 § 1 ksh poprzez ich błędną wykładnię, w następstwie której uznano, iż oświadczenia członka zarządu spółki są oświadczeniami samej spółki i braki w reprezentacji strony mogą być uznane za brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 kpa. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwalczając stanowisko WSA, wyrażone w zaskarżonym wyroku organ stwierdził, iż nasuwająca się tu pewna analogia z brakiem podpisu pełnomocnika na podaniu nie znajduje zastosowania, ponieważ sytuacja powstała w tej sprawie jest jakościowo różna. Otóż, w przypadku osoby pełnomocnika wskazanego na podaniu nie ma wątpliwości, że oświadczenie o utrwalonej tam treści osoba ta złożyła, a to poprzez przygotowanie i doręczenie organowi pisma procesowego. Kwestia podpisu jest tu tylko kwestią formalną, wymagającą uzupełnienia, potwierdzenia niejako złożonego już uprzednio i skutecznie, bowiem w imieniu i na rzecz swojego mocodawcy, oświadczenia. Inaczej rzecz przedstawia się w przypadku złożenia oświadczenia przez osobę prawną, której reprezentacja jest wieloosobowa. W takim wypadku do złożenia skutecznego oświadczenia i wywołania przez nie skutków prawnych dochodzi tylko w razie zgodnego współdziałania uprawnionych osób. Przy czym współdziałanie to w postępowaniu administracyjnym, ze względu na prekluzję przepisów procesowych, nie może mieć miejsca w dowolnym czasie. Skuteczne oświadczenie może zostać złożone wyłącznie przed upływem ustawowych terminów do dokonania czynności procesowej. Złożenie takiego oświadczenia po upływie tego terminu powoduje jego niedochowanie i uzasadniać może co najwyżej jego przywrócenie. Jeżeli więc oświadczenia woli przy wieloosobowej reprezentacji złożone zostaną jednoosobowo, to taka czynność prawna jest nieważna. Skoro więc spółka nigdy nie złożyła skutecznego, w świetle prawa, oświadczenia o wniesieniu odwołania, a termin do dokonania tej czynności upłynął, to nie sposób uznać, że czynność ta ma wadę podlegającą konwalidacji w trybie art. 64 § 2 kpa. W razie takiej "konwalidacji", nieistniejącej de facto czynności, organ odwoławczy orzekałby w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej, co czyniłoby jego przyszłą decyzję nieważną. Uznać więc trzeba, że w razie braku właściwej reprezentacji przy dokonaniu czynności procesowej po upływie terminu do dokonania uzupełnienia tego braku w trybie art. 64 § 2 kpa nie jest możliwe. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia naruszałoby art. 129 § 2 kpa, a to poprzez uznanie dopuszczalności złożenia środka zaskarżenia po upływie terminu tam wskazanego. Ani cel, ani sens art. 64 § 2 kpa nie uzasadniają poglądu, iż przepis ten jest szczególny względem art. 129 § 2 kpa. Na poparcie tej tezy organ przywołał poglądy doktryny, w tym wyrażone w glosie prof. Zimermanna do wyroku NSA z dnia 3 lutego 1992 r. sygn. akt IV SA 1377/91 [w:] OSP 1993, nr 10, poz. 205, t. I. Na potrzeby niniejszej sprawy doniosła jest wypowiedź M. Wierzbowskiego, który wskazuje, że "artykuł 64 kpa dotyczy braków podania, które dają się usunąć (np. w zakresie treści podania, załączników, opłat), nie zaś sytuacji, gdy naruszono termin lub orzekanie w sprawie jest niedopuszczalne z innych względów. Wniesienie podania po terminie nie jest brakiem, który strona może usunąć" (glosa do postanowienia NSA z 3 września 1992 r. sygn. akt III SA 1407/92, OSP z 1994, nr 6, poz. 104). Ponadto strona skarżąca wywodzi, że w warunkach art. 64 § 2 kpa przedmiotem badania we wstępnym postępowaniu odwoławczym nie może być to, czy podanie wniesiono czy też nie, bowiem fakt wniesienia już nastąpił i przez to przepis ten zastosować można. Zdaniem organu przepis ten służy zatem do sanowania podjętych przez stronę czynności, ale do sprawdzenia czy warunki formalne podania zostały spełnione. Przedmiotem badania na tym etapie są wyłącznie formalne warunki podania (odwołania), a nie konstytutywne, materialne elementy tej czynności, jak wydaje się sądzić sąd wojewódzki, nakładając na organ obowiązek dopilnowania prawidłowej reprezentacji u spółki "P." i mylnie wywodząc to z art. 9 kpa. W przypadku wniesienia podania przez osobę inną niż organ osoby prawnej, przedmiotem badania może być tylko to, czy osoba wnosząca podanie jest przedstawicielem strony, czy też nie. Dokonuje się to poprzez wezwanie do umocowania do działania w imieniu osoby prawnej. W przypadku pełnomocnika zazwyczaj takim dowodem jest dokument pełnomocnictwa i jego dostarczenie w wymaganym terminie czyniłoby podanie skutecznym. Naruszenie tego terminu niezależnie od przyczyn, w tym ze względu na brak pełnomocnictwa, powodować mogło orzeczenie o niedopuszczalności odwołania. Brak, zdaniem wnoszącego skargę, uzasadnienia dla czynienia rozróżnienia pomiędzy rzekomym pełnomocnikiem niebędącym członkiem zarządu a osobą działającą w tej samej roli posiadającą jednak status członka władz spółki. Ani w pierwszym, ani w drugim wypadku osoby te występując, co prawda, w imieniu spółki, nie działają jednak jak jej statutowe organy, lecz jako jej rzeczywiści bądź rzekomi pełnomocnicy. Brak jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia dla twierdzenia, że możliwe jest tu działanie przez członka zarządu, jako "rzekomy zarząd" spółki z o.o., którego czynności mogą zostać po terminie do dokonania czynności konwalidowane i to w trybie przewidzianym dla usunięcia wad formalnych. W tej sytuacji w ustalonym stanie faktycznym jedyną prawidłową czynnością było wezwanie osoby podpisanej na odwołaniu do wykazania stosownego umocowania w terminie wskazanym w art. 64 § 2 kpa, zaś niewykazanie się takim umocowaniem w zakreślonym terminie uzasadniało wydanie zaskarżonego aktu. Na poparcie tego twierdzenia organ przywołuje wyroki NSA z 22 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 4842/97, Lex nr 37160, z 17 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1161/97, Lex 37130 oraz z 16 listopada 2000 r. sygn. akt 235/00, Lex 81351. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Błędny jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy art. 9 i art. 64 § 2 kpa przyjmując istnienie po stronie organu obowiązku prawnego wezwania spółki do uzupełnienia braków formalnych odwołania po nadesłaniu odpisu z KRS, a także zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie tej tezy argumentacja. Przepis art. 9 kpa, statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego, czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach. W przedmiotowej sprawie naruszenie tego przepisu wiązało się nadto z uchybieniem przez organ wymaganiom z art. 64 § 2 kpa. W myśl tego przepisu, jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż określone w § 1) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z art. 63 § 3 kpa wynika obowiązek strony do zaopatrzenia podania własnoręcznym podpisem. Powyższe przepisy, odnoszące się do wstępnych czynności postępowania administracyjnego, na podstawie art. 140 kpa mają zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli więc z treści odwołania złożonego w terminie wynikało, iż wnosi je spółka jako osoba prawna, a w świetle nadesłanego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego do działania w imieniu strony upoważnieni byli łącznie dwaj członkowie zarządu spółki lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem, to zaopatrzenie odwołania podpisem tylko jednego członka zarządu stanowiło brak formalny pisma procesowego. Braku tego nie można więc traktować jako powodującego nieważność oświadczenia woli, lecz jako wadę usuwalną, którą można było konwalidować w dwojaki sposób: bądź przez złożenie podpisu przez drugiego członka zarządu spółki lub prokurenta na odwołaniu, bądź potwierdzenie tej czynności przez osoby uprawnione do reprezentacji. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył w uzasadnieniu wyroku także możliwość konwalidowania wady formalnej przez złożenie pełnomocnictwa upoważniającego E. S. do działania w imieniu Spółki. Z uwagi na status prawny odwołującego się należało mieć na względzie nie tylko przepis art. 205 § 1 ksh, regulujący kwestię reprezentacji Spółki, lecz także uregulowanie z art. 208 § 2 ksh, przewidujące prawo każdego członka zarządu do prowadzenia spraw spółki, zwłaszcza spraw nieprzekraczających zwykłych czynności spółki (§ 3). Ograniczenie wniesienia odwołania konkretnym terminem i wymóg operatywnego działania Spółki mogą w takiej sytuacji czynić utrudnionym prawidłowe wniesienie środka prawnego. Stąd niezależnie od zasady wyrażonej w art. 9 kpa, nie można w postępowaniu administracyjnym, które charakteryzuje się znacznym odformalizowaniem, wady formalnej pisma traktować równoznacznie z wadami oświadczenia woli, nadając im w dodatku charakter wad nieusuwalnych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie naruszył omawianych przepisów, a ponadto także art. 129 i 134 kpa, a w konsekwencji nie doszło także do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. C ustawy Ppsa, na podstawie którego Sąd uchylił wadliwe postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Ppsa, o kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) uznając, że udział pełnomocnika na rozprawie w postępowaniu odwoławczym uzasadnia zasądzenie kwoty 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.