I OSK 194/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Krajowej Rady od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1251/04 w sprawie ze skargi E. P., W. P., K. P., E. P., J. P., E. M., M. P. i A. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Polskiego Związku Działkowców Krajowej Rady na rzecz E. P., W. P., K. P., E. P., J. P., E. M., M. P. i A. G. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń orzeczeniem z dnia 15 października 1968r nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem określonych nieruchomości położonych w Z. pow. [...], w tym nieruchomości oznaczonych katastralnie jako pgr 1 kat.455/6 o pow.2319 m2 i pgr 1 kat.455/10 o pow.3515 m2, stanowiących własność S. P. (pkt.I ppkt2 orzeczenia). Komisja Odwoławcza do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzję tę utrzymała w mocy decyzją z dnia 30 lipca 1969r nr [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 17 maja 2001r nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 2 lipca 2001r, a następnie utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia 9 lipca 2001r, stwierdził nieważność powyższych rozstrzygnięć w części dot. wskazanych nieruchomości S. P. W uzasadnieniu podał, że decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podjęto je mimo że w obrocie prawnym nie istniała żadna decyzja o lokalizacji szczegółowej, a ponadto bez rozważenia czy przedmiotowa nieruchomość rzeczywiście była niezbędna dla realizacji ogrodu działkowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2003r sygn. akt I SA 2231/01, po rozpatrzeniu skargi Wytwórni S. S.A. w [...] i Polskiego Związku Działkowców-Okręgowego Zarządu w [...], uchylił powyższe decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi, zwracając uwagę na niekompletność akt sprawy, a ponadto brak ustaleń i rozważań odnośnie bytu prawnego decyzji lokalizacyjnej z dnia 13 kwietnia 1965r oraz stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z [...] nr, [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej z dnia 30 lipca 1979r i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 października 1968r w części dotyczącego wywłaszczenia omawianych nieruchomości, natomiast stwierdził nieważność tych rozstrzygnięć w części ustalającej odszkodowanie na rzecz S. P. Następnie w trybie art.127 § 3 kpa decyzją z dnia [...] decyzję z [...] utrzymał w mocy. W motywach tych rozstrzygnięć Minister Infrastruktury podał, że zgodnie z art.21 ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r Nr 18, poz.94) odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powinno być ustalone na podstawie zawierającej szczegółowe uzasadnienie opinii biegłych oraz na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Tymczasem w przeprowadzonej w dniu 25 września 1968r rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegły w ogóle nie brał udziału. Decyzje wywłaszczeniowe w części dot. odszkodowania na rzecz S. P. zostały zatem wydane z rażącym naruszeniem powołanego przepisu. Omawiane rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie prawa natomiast nie naruszają. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło bowiem na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego- Wytwórnia S., które, zgodnie z wymogiem przewidzianym w art.6 ust.1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958r, przed złożeniem powyższego wniosku wystąpiło do St. P. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, zawierając w swej ofercie proponowaną cenę nabycia nieruchomości. Ponadto celem przedmiotowego wywłaszczenia była realizacja pracowniczych ogrodów działkowych i inwestycja ta zdaniem organu wywłaszczeniowego miała charakter użyteczności publicznej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał także na ocenę przesłanki niezbędności wywłaszczenia. Usytuowanie ogrodów działkowych zgodne było z planem zagospodarowania przestrzennego oraz przewidziane w decyzji lokalizacyjnej z dnia 13 kwietnia 1965r. Nie odnaleziono bliżej nieokreślonej decyzji z dnia 21 października 1965r o wzruszeniu decyzji lokalizacyjnej, a inne dokumenty, w tym decyzja z 30 lipca 1969r, potwierdzają, że decyzja lokalizacyjna z 13 kwietnia 1965r istniała w obrocie prawnym. Skoro omawiane rozstrzygnięcia tylko w części dotknięte są kwalifikowaną wadliwością, należało stwierdzić ich nieważność wyłącznie we wskazanym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. P., W. P., K. P., E. P., J. P., E. M., M. P. i A. G., spadkobiercy S. P., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] w całości, ewentualnie także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] zarzucając im naruszenie art. 156§ 1 pkt.2 kpa przez przyjęcie, iż decyzja Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczenia z dnia 30 lipca 1969r oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium WRN w [...] z dnia 15 października 1968r w części dot. nieruchomości p.gr.nr 455/6 i 455/10 nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto naruszenie art.3 ust.1 i 2 ustawy z 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, iż przeznaczenie nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe było realizacją celów użyteczności publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wrazili pogląd, że zgodnie z art.1 ust.4 ustawy z dnia 9 marca 1949r o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18,poz.117 ze zm.) tylko istniejące (już założone) ogrody działkowe mogły być traktowane jako urządzenia użyteczności publicznej. Brak natomiast podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe stanowiło realizację celów użyteczności publicznej, a tym samym że dopuszczalne było wywłaszczenia nieruchomości w celu urządzenia na nich takich ogrodów. Skarżący stwierdzili także, że Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, że ustalenie odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem art.21 powołanej ustawy z 12 marca 1958r. Wadliwe ustalenie odszkodowania oznacza jednak, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji, iż orzeczenie to w całości a nie jedynie w części powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. W dodatkowym piśmie z dnia 29 września 2005r skarżący podnieśli ponadto, że przedmiotowa nieruchomość stanowi niewielką część gruntów wywłaszczonych orzeczeniem z dnia 15 października 1968r. Pozostałe grunty zostały już zwrócone byłym właścicielom, gdyż Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 22 lutego 1995r stwierdził nieważność powyższego orzeczenia i decyzji organu odwoławczego w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2005r, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2oo2r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 zez zm.) uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] i dnia [...]. Podał przy tym, że zgodnie z art.15 ust.3 ustawy z dnia 12 marca 1958r o prawnej dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego a w konsekwencji samego wywłaszczenia przesądza decyzja lokalizacyjna. Z przedstawionej przez pełnomocnika skarżących decyzji z dnia 22 lutego 1995r dotyczącej innych nieruchomości objętych tym samym postępowaniem wywłaszczeniowym jednoznacznie wynika, że warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony. Decyzja lokalizacyjna nr 19 z dnia 13 kwietnia 1965r ustalająca lokalizacje stałych ogródków działkowych dla pracowników Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego została bowiem uchylona decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium W.R.N. w [...]. Odmienne w tym zakresie stanowisko organu nadzoru opiera się na niepełnym materiale dowodowym oraz niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Ponadto orzeczenie z 15 października 1968r wydane zostało z rażącym naruszeniem art.3 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art.7 ust.3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Pod ogrody działkowe można było bowiem wywłaszczać tylko tereny "odpowiednie ", a zatem takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych oraz takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Tymczasem nieruchomość S. P. stanowiła gospodarstwo rolne. Wskazanie takiej nieruchomości jako nieruchomości niezbędnej dla założenia ogrodów działkowych musiało budzić wątpliwości prawne, skoro art.10 ust.1 obowiązującej wówczas Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952r gwarantował ochronę indywidualnych gospodarstw rolnych . Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Krajowa Rada Polskiego Związku Działkowców, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji, na podstawie art.174 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zarzucono naruszenie: • art.145§ 1 pkt.1 lit.a ".ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, o którym mowa w tym przepisie", • "ustawy z dnia 12.03.1958r o zasadach i trybie wywłaszczania " • a ponadto nieuwzględnienie zmiany stanu prawnego przez wejście w życie z dniem 21 września 2005r ustawy z dnia 8 lipca 2005r o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169,poz.1419), a w szczególności art.24 i 49 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane zgodnie z przepisami wówczas obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, to brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w całości. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego stwierdzenie przez organ rozpatrujący sprawę w trybie postępowania nadzorczego nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej ustalenia odszkodowania nie powoduje konieczności stwierdzenia nieważności tej decyzji również w części dotyczącej samego wywłaszczenia. Autor skargi kasacyjnej zarzucił również, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał się na decyzję z dnia 21 października 1965r wzruszającą decyzję nr 19 z dnia 13 kwietnia 1965r, określającą plan realizacyjny inwestycji polegającej na urządzeniu pracowniczych ogrodów działkowych dla załogi W. [...], mimo że taka decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Budownictwa i Architektury Prezydium WRN w ogóle nie istnieje. Sprzeczne z materiałem dowodowym są także ustalenia Sądu, że wywłaszczeniem objęto grunt rolny będący jedynym źródłem zarobkowania jego właściciela. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość stanowiła jedynie zachwaszczony, bagnisty ugór, co z góry wykluczało możliwość uznania tego terenu za grunt rolny oraz przyjęcie że przez wywłaszczenie nastąpiła likwidacja gospodarstwa rolnego. Pełnomocnik PZD wyraził ponadto pogląd, że przedmiotowe grunty nie powinny wejść w skład masy spadkowej i być przedmiotem postępowania spadkowego, gdyż właściciel nie dysponował nimi już od 1968r.Wywłaszczenie spowodowało odjęcie prawa własności i wypłacenie właścicielowi stosownego odszkodowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 grudnia 2002r sygn. akt I SA 133/01 decyzja wywłaszczeniowa wywołuje nieodwracalne skutki prawne, jeżeli użytkowanie wieczyste zostało ustanowione w drodze umowy cywilnej. Miało to miejsce w przedmiotowej sprawie odnośnie gruntów od 38 lat użytkowanych przez działkowców. Niezależnie od powyższego należy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, stwierdzić, że w dniu 21 września 2005r weszła w życie ustawa z 8 lipca 2005r o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169,poz. 1419), która tworzy nową sytuację prawną w niniejszej sprawie. W art.24 ust.1 stanowi ona, iż zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienia nieruchomości zamiennej. Stosownie do przepisu art.49 ustawy do postępowań wszczętych a niezakończonych do dnia wejście w życie ustawy w zakresie roszczeń do nieruchomości zajętych przez pracownicze ogrody działkowe stosuje się art.24, a więc skutki zasadnych roszczeń osób trzecich do nieruchomości zajętych przez Rodzinne Ogrody Działkowe obciążają właściciela nieruchomości, w tym przypadku Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik E. P., W. P., K. P., E. P., J. P., E. M., M. P. i A. G., wniósł o jej oddalenie, gdyż WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że wywłaszczenie spornych nieruchomości zostało dokonane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto nie wiadomo na jakiej podstawie wnoszący skargę kasacyjną oparł swe twierdzenia, że nieruchomość stanowiła zabagniony i zachwaszczony teren a nie grunt rolny oraz że nie istnieje decyzja z dnia 21 października 1965r uchylająca decyzję lokalizacyjną z 13 kwietnia 1965r.Niezasadne jest też odwoływanie się do nowej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 1998r i nie zostało zakończone wyłącznie na skutek opieszałości organów orzekających, a ponadto sporne grunty nie mogą być uznane za rodzinne ogrody działkowe, gdyż są otoczone działkami zwróconymi rodzinie P. i są one przeznaczone na inne, nierolnicze cele. Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art.183§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile – tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzą przesłanki przewidziane w art.183 § 2 ustawy P.p.s.a., kontrola Sądu ogranicza się do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Zarzuty te determinują kierunek orzeczniczej działalności NSA. Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania czy w inny sposób korygowania skargi kasacyjnej. Nie może on zatem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej. Związanie granicami kasacji wymaga wskazania w skardze kasacyjnej dokładnych ich podstaw, precyzyjnego określenia naruszonych przepisów prawa materialnego, podania postaci ich naruszenia oraz wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. To samo dotyczy określenia naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego (tj. powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)wraz z dokładnym uzasadnieniem, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na takie dość rygorystyczne wymagania stawiane skardze kasacyjnej, ustanowiony został w art.175§ 1 ustawy P.p.s.a. tzw. przymus adwokacko-radcowski. Powierzenie sporządzania omawianego środka zaskarżenia prawnikom z profesjonalną znajomością prawa miało w ocenie ustawodawcy gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie formalnym i merytorycznym. Zarząd Krajowy Polskiego Związku Działkowców oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie wskazanej w art.174 pkt 1. ustawy P.p.s.a. W tym zakresie zarzucił między innymi nieuwzględnienie zmiany stanu prawnego poprzez wejście ustawy z dnia 8 lipca 2005r o rodzinnych ogrodach działkowych (D. U. Nr 169, poz. 1419), a w szczególności art.24 i 49 tej ustawy. Tak postawiony zarzut jest całkowicie chybiony, gdyż sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Przy rozpatrywaniu skarg na decyzje wydane w trybie nadzorczym Sąd ocenia ponadto przepisy obowiązujące w dacie podjęcia weryfikowanego rozstrzygnięcia. Decyzja Ministra Infrastruktury została wydana [...] i dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 lipca 1969r i 15 października 1968r. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie mogły mieć zatem jakiegokolwiek znaczenia przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005r o rodzinnych ogrodach działkowych (D. U. Nr 169, poz. 1419), która weszła w życie dopiero z dniem 21 września 2005r.Niezależnie od tego zauważyć należy, że przewidzianą w art.174 pkt.1 ustawy P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego tylko przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, nie zaś przez pominięcie przepisu, który zdaniem autora tej skargi powinien być zastosowany. Nieskuteczne są ponadto pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Zarząd Krajowy PZD nie sprecyzował bowiem czy ewentualne uchybienia w tym zakresie miały polegać na błędnej wykładni prawa czy na niewłaściwym jego zastosowaniu, a ponadto nie podał jakie konkretnie inne przepisy prawa materialnego miał w jego ocenie naruszyć Sąd I instancji. W petitum skargi kasacyjnej nie wskazano nawet pełnego, prawidłowego tytułu ustawy dnia 12 marca 1958r. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie może polegać na podciągnięciu przez Sąd pod ustalony stan faktyczny niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji) .Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega zaś na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd oraz sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanej normy. Takich wywodów skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera. W zamian za to autor tego środka zaskarżenia podważa ustalenia faktyczne, które Sąd przyjął za podstawę swego orzeczenia. Wyklucza to możliwość uznania podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego za zasadny, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. I odwrotnie próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego ( art. 174 pkt.1 ustawy P.p.s.a.) Z powyższego wynika, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały błędnie sformułowane i niedostatecznie skonkretyzowane, co uniemożliwiło Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu merytoryczne ich rozpoznanie i w konsekwencji ocenę ich zasadności. W tym stanie, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.