II SA/Wr 2673/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 25 września 2003 r. nr XIII/159/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Wrzosówka; I stwierdza nieważność § 30 ust. 2 opisanej wyżej uchwały II. stwierdza, że wskazany wyżej przepis nie podlega wykonaniu. Sygnatura akt II SA/Wr 2673/03 UZASADNIENIE Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracji o stwierdzenie nieważności § 30 ust. 2 uchwały Nr XIII/159/03 Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 25 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Wrzosówka, jako sprzecznych z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska w Lądku Zdroju - na podstawie przepisów art. 7, art. 26 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - uchwaliła przedmiotową uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Wrzosówka. Uchwala ta wpłynęła do organu nadzoru w dniu 3 października 2003r. W toku kontroli legalności w/w uchwały organ nadzoru stwierdził, że uchwałę tę podjęto z istotnym naruszeniem prawa. Wynikało to z faktu, że w § 30 ust. 1 powyższej uchwały, dla terenów objętych ustaleniami planu, uchwalono stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następujących wysokościach : 1. dla terenu MNUR -10 % stawki, 2. dla terenuML-1,ML-2,ML-3 - 30 % stawki, 3. dla terenu UT - 15 % stawki. Następnie w § 30 ust. 2 uchwaly ustalono, ze dla pozostalych terenow funkcjonalnych stawka słuużąca naliczeniu jednorazowej oplaty z tytulu wzrostu wartosci nieruchomosci wynosić będzie 0 %. Wojewoda wskazał, że wedlug art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli wartość nieruchomosci wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wlasciciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomosci, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niz 30 % wzrostu wartosci nieruchomosci. Sygnatura akt II SA/Wr 2673/03 Przepis ten desygnuje, jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwaly zmieniającej plan już istniejący i obowiązujący, obowiązek okreslenia jednorazowej oplaty, pobieranej w razie zbycia nieruchomości, ktorej wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła. Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć znaczenia, ze ustawodawca nie okreslił jej wysokości sciśle, a tylko ramowo ( do 30%), pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru. Jezeli ustawodawca przesądza o istnieniu obowiąjzku wniesienia tejze opłaty w okolicznościach wymienionych w przytaczanym przepisie ustawy, to zakres swobody o orzekaniu jej wysokości przez wlasciwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym górnej jej wysokosci (30 %), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie takiej stawki w wysokości 0 % nie tylko w istocie nie mieści się w granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 cytowanej ustawy, ale prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden element systemu danin o charakterze publicznym. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wroclawiu w wyroku z dnia 6 wrzesnia 2002 r. (sygn.akt. II.S.A./Wr 1192/02). W odpowiedzi nas skargę Rada Miejska podtrzymała swe stanowisko wyrażone w kwestionowanej uchwale. Odniesiono się przede wszystkim się do stanowiska Wojewody Dolnośląskiego, że skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia tejże opłaty w okolicznościach wskazanych w powyższym przepisie, to zakres swobody o orzekaniu jej wysokości przez właściwy organ doznaje nie tylko ograniczenia co do możliwości przekroczenia górnej jej wysokości, ale także wyklucza możliwości zastosowania stawki zerowej. Ustosunkowując się do tego stanowiska stwierdzono, że cytowany art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obligatoryjny obowiązek pobrania jednorazowej opłaty przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta w wysokości określonej w stosunku procentowym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sygnatura akt II SA/Wr 2673/03 Natomiast ten sam przepis nakłada na Radę Miejską obowiązek ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wysokości stawek procentowych, stanowiących podstawę do określenia tej opłaty, których wielkość nie może przekraczać 30 % i może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Jednakże żaden z przepisów uprzedniej i obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym nie wyklucza możliwości określenia przez Radę Miejską stawki w wysokości 0 % Żaden też z przepisów nie określa, że uprawnienia ustalenia stawki procentowej mieszczą się w granicach od 0,1 % czy też 1% do 30 %. Stawka zerowa jest również stawką i liczbą wymierną. Nadto zwraca się uwagę, że art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dawał Radzie Miejskiej takie same uprawnienia do uchwalenia tej stawki, jak obecnie obowiązujący art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z ostrożności procesowej Rada Miejska wskazała, iż zgodnie z obowiązującym § 4 pkt. 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30 %. Niezależnie od powyższego, w celu uniknięcia istniejących wątpliwości co do ustalenia stawki w wysokości 0%, w przedmiotowej sprawie wykonawca planu przestrzennego, którym jest Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkaniowej w Warszawie, zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości do Ministerstwa Infrastruktury -Departamentu Mieszkalnictwa i Ładu Przestrzennego. Z odpowiedzi, (której kserokopie załączono jako dowód w sprawie) wynika, że Rada Miejska miała prawo uchwalenia stawki w wysokości 0% . Zdaniem strony przeciwnej zdaniem, gdyby Rada Miejska w cytowanej uchwale nie uchwaliła dla poszczególnych terenów żadnej stawki, to miało by miejsce istotne naruszenie prawa. Zwrócić należy uwagę, że Rada Miejska, działając ściśle w ramach posiadanych uprawnień, ustaliła stawki procentowe uwzględniając słuszny interes gminy zarówno w zakresie uzyskiwania właściwych dochodów własnych jak również prawidłowości wydatków. I tak dla terenów przeznaczonych w planach na funkcję komercyjną stawki te wynoszą 10%, 15%, 30%, natomiast stawkę 0% zastosowano dla funkcji głównie celu publicznego, które należą w większości do zadań własnych gminy. W wielu przypadkach dla realizacji tych celów gmina będzie musiała nabyć część gruntów. Ustalenie stawki jak Sygnatura akt II SA/Wr 2673/03 dla celów funkcji komercyjnych znacznie zawyżyło by wydatki gminy. Natomiast przyjęcie stawek na bardzo niskim poziomie np. 1% z punktu widzenia rachunku ekonomicznego byłoby niezasadne, bowiem w wielu przypadkach koszt wycen wzrostu wartości nieruchomości mógłby przekraczać wysokość pobranej opłaty. Strona przeciwna wskazuje, że wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 06.09.2002r. (II SA/ Wr 1193/02) jest wyrokiem jednostkowym nie stanowiącym obowiązującego prawa, a na terenie całego kraju poza Województwem Dolnośląskim uchwalone były i są nadal przez gminy, na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym plany przestrzenne, gdzie dla niektórych funkcji terenów, podobnie jak w Gminie Lądek Zdrój przyjmuje się stawkę 0% i uchwały te nigdy nie zostały zakwestionowane przez organy nadzoru, czy też inne ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również na terenie województwa dolnośląskiego nie zostały zakwestionowane niektóre z uchwał rad gmin ustalające zerową stawkę procentową i jako dowód wskazuje uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 24 lipca 2003 roku (ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego nr 194 poz. 276 w dniu 10 października 2003 roku). Ocena charakteru prawnego podjętej uchwały w świetle obowiązującego ustawodawstwa nie może być uzależniona od położenia gminy czy regionu kraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar Sygnatura akt II SA/Wr 2673/03 sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd podkreśla, że sądowa kontrola wskazanych wyżej aktów sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kontrola sądu ogranicza się zatem do zbadania, czy organ administracji podejmując akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje w przepisie art. 184 kwestię kontroli działalności administracji publicznej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu Sygnatura akt II SA/Wr 2673/03 terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Tak określone zadania NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych stanowią przejaw realizacji zasady trójpodziału władzy. Gdyż sądy administracyjne mogą skutecznie powściągać i równoważyć władzę wykonawczą. Według art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ( art. 93 ust. 1 ustawy). W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jeżeli organ nadzoru dokonując oceny uchwały lub zarządzenia organu gminy stwierdzi, że dotknięte są wadami uzasadniającymi skierowanie sprawy na drogę sądową, bowiem upłynął już termin trzydziestodniowy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, wówczas obowiązany jest wnieść skargę, gdyż celem sprawowania nadzoru nad działalnością gminną jest zapewnienie przestrzegania porządku prawnego. Powołana ustawa nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być zaklasyfikowane do kategorii istotnych naruszeń prawa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Lądku Zdroju podjęta w trybie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z art. 10 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określenie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3, stanowi obowiązkowy element uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała pozbawiona tego elementu będzie zatem wadliwa. W celu usunięcia tej wadliwości Sygnatura akt II SA/Wr 2673/03 rada gminy powinna stosowną uchwałą uzupełnić dotychczasową uchwałę o ten brakujący element, nadając mu treść zgodną z ustawą, a przez to wypełniając wiążące oceny prawne i wskazania sądu administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Sprzeczność omawianego elementu z ustawą bądź jego brak posiada zatem charakter przejściowy, zaś treścią działań zmierzających do zapewnienia legalności uchwały jest wyrażenie tego koniecznego elementu każdej uchwały w sprawie planu miejscowego w sposób zgodny z ustawą. Wadliwość prawna tego elementu uchwały nie wpływa zatem sama przez się na legalność pozostałych części uchwały. Uchwała ta w pozostałym zakresie wywołała określone skutki prawne oraz była składnikiem podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych, pozostając przy tym w omawianym zakresie w zgodności z prawem. Byłoby niezrozumiałą i zbyt dolegliwą sankcją prawną unicestwienie skutków prawnych funkcjonowania mających samodzielne znaczenie i niewadliwych części uchwały, wyłącznie na skutek stwierdzenia podstawy dla nieważności pozostałej jej części. Uchwalenie przez radę stawek procentowych w sposób prawidłowy umożliwi wydanie decyzji, o których mowa w art. 36 ust. 9 ustawy, również w odniesieniu do przypadków odpłatnego zbycia nieruchomości w okresie poprzedzającym uzupełnienie uchwały o ten brakujący element. Nieuzasadnione byłoby stwierdzenie nieważności uchwały w całości wskutek braku tego elementu, albowiem wywołałoby to trwałe wyeliminowanie podstawy do pobierania renty planistycznej. Z przepisu art. 36 ust. 3 ustawy wynika niewątpliwie, że właściwy organ musi pobrać opłatę w razie zrealizowania się przesłanek ustawowych do jej pobrania. Ustalenie opłaty w drodze decyzji byłoby oczywiście niemożliwe, gdyby w miejscowym planie określono stawkę procentową opłaty w wymiarze 0%. Gdy ustawa nie przewiduje podstaw do zwolnienia od renty planistycznej, poza możliwością jej ustalenia choćby w znikomej wysokości, to przyznanie takiego zwolnienia w drodze uchwały rady gminy stanowiło istotne naruszenie ustawy. Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § l i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające Sygnatura akt II SA/Wr 2673/03 ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak na wstępie.