II OSK 359/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Halina Kuśmirek ( spr. ) Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. Spółka jawna z siedzibą w Z. oraz I. Spółka z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1072/05 w sprawie ze skarg B. B. i W. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wieży radiowo-telewizyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od skarżących B. B. oraz W. S. solidarnie na rzecz I. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. – sygn. akt VII SA/Wa 1072/05, po rozpoznaniu skarg B. B. i W. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży radiowo-telewizyjnej, uchylona została zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji powołał się na przepisy art. 84 i 24 § 1 kpa, które do biegłego nakazują stosować przepisy o wyłączeniu. Rzeczoznawca sporządzający raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko spełnia funkcję biegłego i mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy art. 84 i art. 24 § 1 kpa. Raport oddziaływania na środowisko w rozpatrywanej sprawie został sporządzony przez Z. N. specjalistę z zakresu analizy pomiarów promieniowania elektromagnetycznego, rzeczoznawcę posiadającego certyfikaty SIMP. Z. N. jest członkiem zarządu inwestora. Wnioski raportu sporządzonego przez tego biegłego mają niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Dlatego raport ten winien być bezstronny. W takiej sytuacji biegły powinien podlegać wyłączeniu, a czynność dowodowa przez niego dokonana nie może być uznana za dowód w sprawie. Choć wątpliwości co do bezstronności biegłego zostały podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu. Naruszył tym samym art. 7 i art. 77 kpa. Skargi kasacyjne od tego wyroku wniosły: G. Spółka jawna i I. Spółka z o.o. reprezentowane przez radcę prawnego P. W. Jednobrzmiące skargi kasacyjne zarzuciły wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50, 51 i 52 ustawy Prawo ochrony środowiska dnia 21.04.2001 r. polegające na przyjęciu, iż autorem raportu oddziaływania na środowisko ma być niezależny rzeczoznawca, gdy z przepisów tych taki obowiązek nie wynika; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a., przez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego nie naruszono przepisów art. 84 w zw. z art. 24 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty spółki wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej I. zawarty został ponadto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych podniesiono, iż ani powołany przez Sąd I instancji przepis art. 50 ustawy Prawo ochrony środowiska, ani żaden inny przepis tej ustawy nie ustanawia wymogu uczestnictwa rzeczoznawcy w opracowywaniu raportu oddziaływania na środowisko. Uczestnictwo rzeczoznawcy w procesie inwestycyjnym jest zawsze wyjątkiem, ustanawianym wyraźnymi przepisami ustawowymi (np. art. 20 ust. 2 prawa budowlanego). Stosownie do art. 50 ww. ustawy za wykonanie raportu odpowiedzialny jest inwestor, a raport jest następnie podstawą uzgodnienia organu, który weryfikuje jego prawidłowość. Skoro ustawa nie wprowadziła dodatkowych wymogów co do osoby sporządzającej raport, inwestor ma pełną dowolność w wyborze osoby, aby dokument odpowiadał wymogom art. 52 ustawy. W chwili wydania pozwoleń na budowę w ustawie brak było odpowiednika art. 70 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ponadto przepisy art. 84 i 24 kpa wobec braku wyraźnego odesłania ustawowego nie mają zastosowania do rzeczoznawcy. W odpowiedzi na skargi kasacyjne W. S. wniósł o ich oddalenie, bowiem jego zdaniem istniała konieczność ponownego sporządzenia raportu przez biegłego, co do którego nie będą istniały wątpliwości w kwestii jego bezstronności i obiektywizmu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych, biorąc po rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując skargi w tym zakresie należy stwierdzić, iż zasługują one na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jedyną przyczyną uchylenia obu kontrolowanych przez Sąd administracyjny decyzji było przyjęcie, iż autor raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko jako biegły winien być wyłączony od udziału w sprawie na podstawie art. 84 w zw. z art. 24 kpa. Zdaniem bowiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rzeczoznawca sporządzający raport o oddziaływaniu na środowisko jak biegły ze swej istoty winien być bezstronny. Skoro zaś ten rzeczoznawca był jednocześnie członkiem zarządu inwestora i jego przedstawicielem w postępowaniu przed organami administracyjnymi zachodzi wątpliwość co do jego bezstronności, a wada ta skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Poglądu tego nie można podzielić. W czasie obowiązywania ustawy z dnia 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.) na mocy art. 70 organ administracji państwowej właściwy w sprawach ochrony środowiska mógł żądać od inwestora, a także właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego przedłożenia opinii sporządzonej przez wskazanego rzeczoznawcę co do oddziaływania inwestycji na środowisko. Przy czym na mocy delegacji ustawowej (art. 70a) Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa miał uprawnienie do określenia kwalifikacji, jakim powinien odpowiadać biegły z listy rzeczoznawców, a listę te prowadził Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W oparciu o tę delegację wydane zostało rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 16 września 1998 r. w sprawie biegłych z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (Dz. U. Nr 122, poz. 806), które utraciło moc z dniem 22 marca 2000 r. Od dnia 1 stycznia 1999 r. przepis art. 70 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, listę biegłych do sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko usytuował u wojewody. Przepis ten utracił moc z dniem 1 stycznia 2001 r. Również ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) określała wymóg sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz mogących pogorszyć stan środowiska przez biegłych z listy rzeczoznawców Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W czasie obowiązywania powyższych uregulowań prawnych bezsprzecznie rzeczoznawca sporządzający ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko był biegłym powołanym przez organ administracyjny – w rozumieniu przepisów art. 84 kpa. Obowiązująca od 1 stycznia 2001 r. ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.) wprowadziła istotne zmiany do procedury inwestycyjnej zastępując dotychczasową ocenę oddziaływania na środowisko – raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustawa ta zlikwidowała wymóg wykonywania raportu przez biegłych, w jednym tylko przypadku wprowadzając wyjątek podmiotowy co do osoby, która może sporządzać raport oddziaływania na środowisko. W art. 31 ust. 6 określiła bowiem, iż "raport w zakresie zidentyfikowania istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania autostrady albo drogi ekspresowej, dóbr kultury oraz ustalenia wpływu na te dobra, sporządza biegły z listy rzeczoznawców ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego". Podobny przepis zamieszczony został również w art. 52 ust. 7 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) jednakże został on uchylony ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721). W chwili więc wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, w ustawie Prawo ochrony środowiska nie było żadnych wymagań w stosunku do osób sporządzających raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Co więcej art. 48 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji na wnioskodawcę – podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia, nałożył obowiązek przedstawienia do postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko – projektu budowlanego oraz raportu oddziaływania na środowisko (art. 48 ust. 4 ww. ustawy). Z tego przepisu ewidentnie wynika, iż raport oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzony jest przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Cytowana wyżej ustawa Prawo ochrony środowiska określa ramowy zakres raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, jak również ewentualność uszczegółowienia tego zakresu. Natomiast ani przepisy ustawy ani akty wykonawcze do niej nie precyzują żadnych wymogów dotyczących osób przygotowujących raport. W związku z tym autorami raportu nie muszą być uprawnieni biegli, jak było to w poprzednich uregulowaniach prawnych. Brak więc przeszkód prawnych, aby osobą sporządzającą był członek zarządu spółki inwestora. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle uregulowań art. 50, 51 i 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie można raportu oddziaływania na środowisko utożsamiać z opinią biegłego i do autora raportu stosować przepisów o biegłych – art. 84 kpa. Biegły to osoba posiadająca wiedzę fachową w danej dziedzinie, powołana przez organ administracyjny do udziału w postępowaniu administracyjnym. Raport oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzony jest przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a jego autor nie jest powoływany ani wskazywany przez organ administracyjny lecz wnioskodawcę (inwestora). Autor raportu, podobnie jak i autor projektu budowlanego muszą posiadać wiedzę specjalistyczną do sporządzania wymaganych dokumentów, nie są jednak biegłymi w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Do autora raportu nie mogą zatem mieć zastosowania przepisy o wyłączeniu biegłego – art. 84 § 2 kpa, jak przyjął to Sąd I instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponieważ jedynie w skardze kasacyjnej I. Spółka z o.o. zawarty został wniosek o zwrot kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz tej Spółki od skarżących solidarnie zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego (art. 203 pkt 2 p.p.s.a.).