I SA/Wa 33/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz /spr./ Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. I SA/Wa 33/05 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w O. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m². W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Starosta O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. ustalił odszkodowanie na rzecz D. D. i K. C. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², położoną w O., uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Po rozpatrzeniu wniesionego przez Prezydenta Miasta O. odwołania stwierdzono, iż w rozpoznawanej sprawie obowiązek ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest bezsporny. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, do zapłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina Miasto O., co wynika z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] stwierdzającej przejście na rzecz tej Gminy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Z materiału dowodowego wynikało, że ustalenie odszkodowania za wskazaną nieruchomość nastąpiło po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego, a więc zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również wartość tej nieruchomości podana w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2004 r. określona została zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina O. żądając jej uchylenia z uwagi na naruszenie, jej zdaniem, art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Skarżąca zakwestionowała stanowisko zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, zgodnie z którym zobowiązano ją do wypłaty odszkodowania za drogę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi gminnej. Gmina zarzuciła Staroście O., że swojego stanowiska nie oparł o przepis prawa materialnego, lecz o orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 20 września 2002 r., sygn. II SA/Łd 2226/01. ONSA 2004/1/17. Powołując się na treść art. 73 ust. 2 tej ustawy skarżąca argumentowała, że ul. [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą gminną, gdyż uchwałą Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. zaliczono ją do kategorii dróg lokalnych, a drogi lokalne miejskie dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi na podstawie art. 103 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. W takim stanie faktycznym odszkodowanie zgodnie z art. 73 ust. 2 tej ustawy wypłaca Skarb Państwa. Gmina O. wskazała ponadto, że z wykładni językowej art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. do dróg gminnych można było zaliczyć tylko te drogi, które zostały zaliczone do tej kategorii na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej. Dlatego też zobowiązanie skarżącej do wypłacenia odszkodowania za opisaną nieruchomość pozostaje w sprzeczności z art. 73 ust. 2 powołanej ustawy. Skoro w dacie 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] nie była zajęta pod drogę gminną, obowiązek wypłaty odszkodowania za tę działkę nie powinien spoczywać na Gminie O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę dla wydania przez Starostę O. decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., która następnie została utrzymana w mocy zaskarżoną do sądu decyzją Wojewody [...] stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten w ust. 1 stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ustępu 2 tego przepisu, odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania zawarte są w ust. 4 i 5 powołanego artykułu. Jak wynika więc z art. 73 ust 1 ustawy przesłankami, których łączne wystąpienie powodowało, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością odpowiednio Skarbu Państwa lub wskazanych jednostek, są: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne i nie stanowiącymi własności podmiotów władających. Zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. W sprawie niniejszej decyzja taka stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasta O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości wydana została przez Wojewodę [...] w dniu [...] lutego 2004 r. (nr [...]), decyzja ta w dniu [...] marca 2004 r. stała się ostateczna, nastąpiły więc przesłanki do przyznania D. D. i K. C. wnioskowanego odszkodowania. W niniejszej sprawie, jak wynika z będących w dyspozycji sądu akt administracyjnych i czego nie kwestionuje sam skarżący, nieruchomość, której dotyczy wniosek o przyznanie odszkodowania stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność D. D. i K. C., jednocześnie pozostawała we władaniu Gminy jako droga publiczna. Uchwałą Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zdaniem strony skarżącej, nieuprawniona jest przyjęta w kwestionowanych decyzjach wykładnia art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którą do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ust. 1 za drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami lokalnymi miejskimi zobowiązana jest właściwa gmina, bowiem drogi te dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r. stały się drogami gminnymi i odszkodowanie za nie powinien wypłacić Skarb Państwa (art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy). Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko zajęte w omawianej kwestii przez organy administracji, które zbieżne jest z poglądem wyrażonym w obszernie uzasadnionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (ONSA 20004/1/17). Podnieść należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi publiczne dzieliły się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, gminne, lokalne miejskie i zakładowe. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Oznacza to, że dotychczasowy podział na drogi gminne i lokalne miejskie został zastąpiony zbiorczą kategorią dróg gminnych. Przepis ten dostosował przepisy ustawy o drogach publicznych do obowiązującego od 1990 r. modelu ustrojowego władzy lokalnej wynikającego z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Skoro podstawową jednostką podziału terytorialnego i jednocześnie podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, brak jest podstaw do wyróżnienia dróg gminnych w gminach i lokalnych miejskich w miastach. Wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi należy rozumieć jako wskazanie obowiązku dotyczącego zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Brak jest wiec podstaw do wyznaczania Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - lokalne miejskie. Dodać trzeba, że przyjęcie proponowanej przez stronę skarżącą interpretacji omawianego przepisu prowadziłoby do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej gmin, z których część byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określone jako gminne, zaś część byłaby zwolniona z tego obowiązku z tego tytułu, że drogi publiczne, którymi władały były określone jako lokalne miejskie. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.