II FSK 347/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Gruszczyński, Sędziowie NSA Edyta Anyżewska (sprawozdawca), Jan Rudowski, Protokolant Barbara Mróz, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Po 2865/03 w sprawie ze skargi Artura W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 15 lipca 2003 r. (...) dotyczące stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2005 r. I SA/Po 2865/03 wydany został po rozpoznaniu skargi Artura W. w następującej sprawie: Na podstawie wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. tytułów wykonawczych celem wyegzekwowania od Artura W. składek ubezpieczeniowych, Urząd Skarbowy w P. wszczął przeciwko ww. postępowanie egzekucyjne. Na postępowanie to Artur W. wniósł zarzuty do organu egzekucyjnego, w związku z czym organ ten wystąpił do wierzyciela o zajęcie stanowiska. Postanowieniem z 12 grudnia 2002 r., doręczonym stronie 16 grudnia 2002 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. /wierzyciel/ uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione, zamieszczając jednocześnie pouczenie, że na postanowienie to przysługuje zażalenie do Sądu Okręgowego w Poznaniu. Zgodnie z pouczeniem Artur W. skierował zażalenie do tegoż Sądu za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. postanowieniem z dnia 20 marca 2993 r. (...) uznając się za niewłaściwy na podstawie art. 464 par. 1 Kpc przekazał sprawę do rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Skarbowej w P., który postanowieniem z dnia 15 lipca 2003 r. m.in. na podstawie art. 18, 33 par. 3 i par. 5, art. 59 par. 2 i art. 61 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P., oddalające zarzuty Artura W. Postanowienie to ww. zaskarżył do sądu administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie, zarzucając Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych egzekwowanie nieistniejącego obowiązku z tytułu ubezpieczenia, wobec czego nieuzasadnione było zajęcie nadpłaty podatku jaką posiadał w Urzędzie Skarbowym. Dyrektor Izby Skarbowej w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Sąd zauważył na wstępie, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W związku z tym rozważenia wymaga zasadność wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 34 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ na postanowienie wierzyciela przysługuje zobowiązanemu zażalenie. W rozpatrywanej sprawie wierzycielem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 180 par. 1 Kpa w sprawach z zakresu Ubezpieczeń Społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei przepis art. 181 Kpa stanowi, że przepisy odrębne określają organy odwoławcze właściwe w sprawach ubezpieczeń społecznych. Z regulacji tej wynika, że działanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uregulowane jest odrębnymi przepisami, tj. ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, mimo iż postępowanie administracyjne odbywa się według zasad określonych w Kpa. Ustawa ta określa też organy sprawujące nadzór nad oddziałami ZUS, a więc organ odwoławczy, o którym mowa w art. 17 pkt 3 Kpa. Organem odwoławczym nie może więc być Dyrektor Izby Skarbowej, mimo iż to jemu sąd przekazał do załatwienia zażalenie Artura W., bowiem jest on organem nadzoru nad organem egzekucyjnym zgodnie z art. 23 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. i nie pełni roli nadzoru nad Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Sąd powołał się też na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w postanowieniu z dnia 24 maja 2004 r. FW 8/04, w którym wyrażono pogląd, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela, wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów /art. 34 par. 1 i 2 ustawy o postępowanie egzekucyjnym w administracji/ jest właściwy dla wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 Kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par. 1 lit. "a" i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Powyższy wyrok zaskarżył w całości Dyrektor Izby Skarbowej w P. OZ w P. opierając skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ tzn. naruszeniu przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 141 par. 4 p.p.s.a., tj. sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia wyroku bez powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia i bez wskazań co do dalszego postępowania, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracyjny. Uchybienie to, zdaniem organu, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie organ wniósł: - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, - zasądzenie od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że stosownie do art. 141 par. 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracyjny, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przypadku wyroku uwzględniającego skargę, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji "uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania w sprawie i w ten sposób determinować dalsze postępowanie administracyjne w sprawie oraz powinno zapobiegać powtórzeniu przez organ administracji publicznej wad postępowania, które spowodowały uwzględnienie skargi" - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 451. W przedmiotowej sprawie Sąd w uzasadnieniu wyroku nie zawarł żadnych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji. Stwierdził jedynie, że zgodnie z art. 34 par. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie wierzyciela przysługuje zobowiązanemu zażalenie. Z treści uzasadnienia wynika, iż organem właściwym do jego rozpatrzenia nie może być Dyrektor Izby Skarbowej, mimo iż to jemu Sąd Okręgowy w P. przekazał do załatwienia zażalenie Artura W. Sąd przywołał tylko przepis art. 181 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący, iż przepisy odrębne określają organy odwoławcze właściwe w sprawach ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu są to przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która to ustawa określa też organy sprawujące nadzór nad oddziałami ZUS, a więc organ odwoławczy, o którym mowa w art. 17 pkt 3 Kpa. Takie zawężenie uzasadnienia w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne, ponieważ z akt sprawy wynika, że Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. postanowieniem z dnia 20 marca 2003 r. (...) uznając się za niewłaściwy na podstawie art. 464 par. 1 Kpc przekazał sprawę do rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Skarbowej w P., uznając ten organ za właściwy w sprawie. Z powyższego wynika, że kwestia wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia złożonego przez zobowiązanego od postanowienia ZUS budziła wątpliwości w toku toczącego się postępowania. Problemu tego nie rozwiązuje samo stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które w istocie nie wskazują podmiotu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia. Zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./ nadzór nad zgodnością działań ZUS z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Z powyższego przepisu można uznać, iż organem wyższego stopnia, a zatem właściwym do rozpatrzenia zażalenia w przedmiotowej sprawie jest minister do spraw zabezpieczenia społecznego, którym jest obecnie Minister Pracy i Polityki Społecznej, jednakże w świetle rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Pracy i Polityki Społecznej /Dz.U. nr 220 poz. 1891/ ministrowi temu nie podlega Prezes ZUS. Zatem powołana przez Sąd podstawa prawna rozstrzygnięcia jest niepełna, ponieważ nie zawiera konkretnych przepisów ustawy, które mają zastosowanie w sprawie. Powołane przez Sąd postanowienie NSA z dnia 24 maja 2004 r. FW 8/04 nie wyjaśnia wątpliwości, ponieważ nie dotyczy ZUS jako wierzyciela. Organ powołał się na literaturę przedmiotu, w której podkreśla się, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Samo więc przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające. W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu do określonej sprawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 452-453. Według organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył art. 141 par. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w ten sposób, że nie wskazał organowi administracji dalszego postępowania, tj. któremu organowi należy przekazać zażalenie do rozpatrzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie zawarł w uzasadnieniu wyroku pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W zaskarżonym orzeczeniu sąd administracyjny I instancji uznał, iż zaskarżone do sądu postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej utrzymujące w mocy wydane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ - zwanej dalej u.egz. postanowienie Dyrektora ZUS Oddział w P., nieuwzględniające zarzutu przedawnienia obowiązku /z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od sierpnia 1997 r. do września 1998 r./, wydane zostało przez organ niewłaściwy. Sąd wyraził pogląd, że Dyrektor Izby Skarbowej jest organem nadzoru nad organem egzekucyjnym zgodnie z art. 23 par. 2 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "i nie pełni roli nadzoru nad zakładami ubezpieczeń społecznych". Sąd przyjął przy tym, że stosownie do art. 34 par. 2 u.egz. na postanowienie ZUS jako wierzyciela przysługuje zobowiązanemu zażalenie, że właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ odwoławczy w sprawach ubezpieczeń społecznych /art. 181 Kpa/ i że organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wierzyciela należy poszukiwać w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej trafnie zarzuca, że takie uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu nie odpowiada w pełni wymogom z art. 141 par. 4 p.p.s.a. bowiem niewyczerpująco przytacza podstawy prawne orzeczenia /wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - o czym świadczy powołana podstawa prawna orzeczenia, nie wyjaśniając wyczerpująco jakie przepisy zostały naruszone i jaki był skutek tego naruszenia dla wyniku sprawy/. Organ słusznie zarzuca, iż sąd stwierdzając, że Dyrektor Izby Skarbowej nie był organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia powinien był wskazać organ właściwy, skoro wyraził pogląd, że postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela - ZUS - w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, prowadzone przez naczelnika urzędu skarbowego jako organ egzekucyjny, jest zaskarżalne. Należy stwierdzić, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy pogląd Sądu, mimo iż nie został wyczerpująco uzasadniony, był trafny. W sprawach z zakresu egzekucji administracyjnej, w myśl art. 18 u.egz. pierwszeństwo mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kpa. W art. 34 par. 2 u.egz. przewidziano, że na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Wobec tego, iż w ustawie egzekucyjnej nie określono organu właściwego do rozpatrzenia takiego zażalenia, w myśl powołanego uregulowania z art. 18 u.egz. należy stosować w tej sytuacji odpowiednie przepisy Kpa. W dziale III Kpa zawierającym przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych /w art. 180 par. 1/ postanowiono, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Tym samym w sprawach z tego zakresu na etapie postępowania egzekucyjnego pierwszeństwo powinny mieć przepisy ustawy egzekucyjnej, z zastrzeżeniami przewidzianymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W dacie doręczenia skarżącemu postanowienia wierzyciela - ZUS - w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez naczelnika urzędu skarbowego na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionych przez niego tytułów wykonawczych, tj. w dniu 16 grudnia 2002 r. ww. ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie regulowała w sposób szczególny kwestii zaskarżalności postanowienia wydanego przez wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Obowiązywała zatem zasada ustanowiona w art. 34 par. 2 u.egz. o zaskarżalności postanowienia wierzyciela. Dopiero ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. nowelizującą ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 241 poz. 2074/, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2003 r. wprowadzono do tej ustawy art. 83c, w którym /ust. 2/ postanowiono, że od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. W związku z tym, iż skarżący nabył prawo do wniesienia zażalenia przed wejściem w życie ww. przepisów należało rozważyć, jaki organ jest właściwy do rozpatrzenia tego zażalenia. W myśl art. 181 Kpa organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Trafnie zatem sąd I instancji zauważył, że organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wierzyciela należy poszukiwać w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W ustawie tej nie wprowadzano zasady dwuinstancyjności postępowania w ramach postępowania prowadzonego na zasadach przewidzianych w Kpa. Od decyzji wydawanych przez ZUS w sprawach należących do jego właściwości przysługuje stronie odwołanie do właściwego sądu /por. art. 83 ust. 1, art. 24 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r./, a nie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Terenowe jednostki organizacyjne Zakładu /oddziały/ nie są podporządkowane instancyjnie centrali /por. art. 67 ustawy/, ani Prezesowi /por. art. 73 ust. 3 ustawy/. W art. 66 ust. 2 ustawy przewidziano jednak, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczeń społecznych. Do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie - stosownie do art. 144 w zw. z art. 127 par. 2 Kpa właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia /chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy/. Za organ taki w stosunku do państwowej jednostki organizacyjnej /jaką w myśl art. 66 ust. 1 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest ZUS/ należy uznać ministra sprawującego nadzór nad działalnością tego Zakładu. Stosownie bowiem do art. 17 pkt 3 Kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 /jednostek samorządu terytorialnego/ i pkt 2 /wojewodów/ są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał wprawdzie wprost, iż organem tym - stosownie do art. 66 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, jednakże trafnie stwierdził, iż dyrektor izby skarbowej nie był właściwy do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego zażalenia, zatem wydane przez niego postanowienie podlegało uchyleniu jako wydane przez organ niewłaściwy. Wobec tego, że zaskarżony wyrok mimo niewyczerpującego uzasadnienia odpowiada prawu /zasadne było uchylenia zaskarżonego postanowienia/ Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.