I OSK 176/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Cezary Pryca (spr.), Joanna Runge - Lissowska, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "D." w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2004 r. sygn. akt II SA 3657/03 w sprawie ze skargi Fundacji "D." na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie zezwolenia na zorganizowanie i prowadzenie zbiórki publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r. wydanym w sprawie II SA 3657/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji "D." na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie zezwolenia na zorganizowanie i prowadzenie zbiórki publicznej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne. W dniu 19 marca 2003 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek Fundacji "D." z siedzibą w Ł. o wydanie zezwolenia na zorganizowanie i przeprowadzenie zbiórki publicznej w terminie do 31 grudnia 2003 r. Wniosek zawierał braki i niejasności i po bezskutecznym wezwaniu fundacji do jego uzupełnienia sprawa została pozostawiona bez rozpoznania. W dniu 27 maja 2003 r. Fundacja "D." z siedzibą w Ł. złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kolejny wniosek o zorganizowanie i przeprowadzenie zbiórki publicznej w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r. We wniosku fundacja podała, że środki pochodzące ze zbiórki publicznej zostaną przeznaczone na zorganizowanie zabawy integracyjnej, dwóch turnusów rehabilitacyjnych, zabawy andrzejkowej, spotkania ze świętym Mikołajem, sfinansowania zakupu sprzętu medycznego i rehabilitacyjnego, dofinansowania operacji i zabiegów, zakupu leków i innych środków oraz udzielenia pomocy finansowej różnym ośrodkom opiekuńczym. Ponadto fundacja wskazała, że zbiórka publiczna miała być przeprowadzona na terenie całego kraju w formie dobrowolnych wpłat na konto bankowe fundacji oraz zbiórki pieniędzy do zaplombowanych skarbon stacjonarnych. We wniosku podano także plan przeprowadzenia zbiórki i koszty własne związane ze zorganizowaniem i przeprowadzeniem zbiórki publicznej, które ustalono na kwotę 49.700 złotych. Decyzją z dnia 7 lipca 2003 r. (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wydania Fundacji "D." z siedzibą w Ł. zezwolenia na zorganizowanie i przeprowadzenia ogólnokrajowej zbiórki publicznej. Organ administracji publicznej wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2002 r. wydanym w sprawie (...) Sąd Rejonowy w B. Wydział IX Grodzki uznał obwinionego Marka H. za winnego popełnienia czynu zarzucanego mu we wniosku o ukaranie, stanowiącego wykroczenie z art. 56 par. 1 Kodeksu wykroczeń i w oparciu o powołany wyżej przepis wymierzył obwinionemu karę grzywny. Ponadto organ administracji publicznej podała, że z treści telegramu z 28 czerwca 2003 r. (...) Komisariatu I Policji w L. wynika, że fundacja prowadzi zbiórkę na terenie marketów "D." zlokalizowanych w województwie D. dysponując zezwoleniem na prowadzenie zbiórki publicznej na terenie województwa śląskiego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia 25 sierpnia 2003 r. (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z 7 lipca 2003 r. (...) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na decyzję z dnia 25 sierpnia 2003 r. (...) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik Fundacji "D." z siedzibą w Ł., radca prawny Tadeusz S. Strona skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 7 lipca 2003 r. (...) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1933 roku o zbiórkach publicznych /Dz.U. 1933 nr 22 poz. 162 ze zm./ poprzez przyjęcie, że przepisy ustawy uzależniają wydanie pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki od pozytywnej oceny postępowania podmiotów ubiegających się o pozwolenie i osób zajmujących funkcje w zarządzie tych podmiotów oraz poprzez przyjęcie, że przepisy ustawy nakazują aby podmiot ubiegający się o pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki dawał rękojmię przeprowadzenia zbiórki w sposób zgodny z ustawą oraz podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego, art. 8 Kpa-zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Fundacji "D." z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 sierpnia 2003 r. (...) w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2004 r. podał, że zarzuty podniesione w skardze są nie zasadne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ administracji publicznej przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe, wskazując na występujące usterki w pracy fundacji oraz przypominając, że we wcześniejszym okresie fundacja także naruszała zasady obowiązujące przy przeprowadzania zbiórek publicznych. Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż organ administracji publicznej wziął pod uwagę fakt toczącego się przeciwko prezesowi fundacji postępowania karnego oraz przeprowadzenia zbiórki bez zezwolenia na terenie województwa D. Wreszcie Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że skoro wydana w tej sprawie decyzja oparta jest na uznaniu to organ administracji publicznej wydając tę decyzję uwzględnia treść art. 7 Kpa i zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną jeżeli przeciwko jej wydaniu nie przemawia interes społeczny. Uwzględniając treść przepisów ustawy o zbiórkach publicznych, interes społeczny polega na wiarygodności osób przeprowadzających zbiórki o charakterze publicznym, na które państwo wydaje stosowne zezwolenie. W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że nie przekracza granic uznania i nie ma charakteru arbitralnego przyjęte przez organ kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki jako warunek wydania decyzji pozytywnej. Tym samym Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia prawa materialnego to jest art. 3 ustawy z 15 marca 1933 roku o zbiórkach publicznych /Dz.U. 1933 nr 22 poz. 162 ze zm./ oraz brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2004 r., II SA 3657/03 wniósł pełnomocnik Fundacji "D." z siedzibą w Ł., radca prawny Tadeusz S. Strona skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 ustawy z 15 marca 1933 roku o zbiórkach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 233 Kpc poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i art. 8 Kpc poprzez uznanie, że naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa pozostaje bez związku ze sprawą. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zbiórkach publicznych wskazuje, że pozwolenie na zbiórkę publiczną może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz, że ze stanowiska interesu publicznego, jest godny poparcia. Natomiast zgodnie z treścią art. 2 ustawy cele godne poparcia to cele religijne, państwowe, oświatowe, zdrowotne, kulturalno-społeczne i społeczno-opiekuńcze. W ocenie strony skarżącej ww. przepisy prawa nie uzależniają wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki od pozytywnej oceny postępowania podmiotów ubiegających się o pozwolenie i osób zajmujących funkcje w zarządzie tych podmiotów, a nadto ustawa o zbiórkach publicznych nie zawiera unormowań nakazujących podmiotowi ubiegającemu się o pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki aby dawał on rękojmię przeprowadzenia zbiórki w sposób zgodny z ustawą. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że Sąd I instancji nie uwzględnił, iż fundacja przy takim samym stanie faktycznym otrzymywała zezwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Pełnomocnik organu administracji publicznej podniósł, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 15 marca 1933 roku o zbiórkach publicznych winien być interpretowany w powiązaniu z art. 7 Kpa, który przepis nakazuje załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, ale tylko wtedy, gdy temu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny. Natomiast na tle przepisów ustawy o zbiórkach publicznych interes ogólny /społeczny/ polega między innymi na tym, że zbiórki publiczne winny być przeprowadzane wyłącznie przez osoby dające należytą rękojmię wiarygodności i zaufania. Nadto w pełnomocnik organu administracji publicznej wskazał, że brak jest także podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 par. 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są całkowicie bezzasadne. Na wstępie należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 233 Kpc i art. 8 Kpc. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W doktrynie podkreśla się, że granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy jest określona w art. 184 Konstytucji RP. Z treści tegoż przepisu prawa wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Wyraźne określenie granic właściwości rzeczowej sądów administracyjnych przesądziło o zakresie i sposobie unormowania tej kwestii przez ustawy wprowadzające reformę sądownictwa administracyjnego, to jest przez ustawę z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153 poz. 1269/, ustawę z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 poz. 1270/ i ustawę z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 poz. 1271/. Uwzględniając treść przepisu art. 1 par. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz treść art. 1-5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że przepisy tych aktów prawnych znajdują zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie odnoszącym się do prowadzenia postępowania dotyczącego kontroli działalności administracji publicznej /vide Komentarz do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz, Zakamycze, 2005/. Ponadto stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1933 roku o zbiórkach publicznych /Dz.U. 1933 nr 22 poz. 162 ze zm./ jest nie trafny i nie może doprowadzić do wywołania skutku prawnego przewidzianego w art. 185 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy w całości zaakceptować stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że decyzje zapadające w oparciu o przepis art. 3 ustawy z 15 marca 1933 roku o zbiórkach publicznych mają charakter decyzji "uznaniowych". Trafnie podkreśla Sąd I instancji, że w tym przypadku właściwy organ administracji publicznej dysponuje możliwością wyboru skutku prawnego. Wskazana wyżej norma prawna art. 3 ust. 1 ustawy przewiduje, że pozwolenie na zbiórkę publiczną może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Oznacza to, że organ administracji publicznej może wydać pozwolenie na przeprowadzenie zbiórki publicznej jedynie wówczas, gdy ustali, że cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz jeżeli ustali, że ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Dokonanie jednak pozytywnych ustaleń w omawianym zakresie nie może oznaczać automatyzmu w wydawaniu wskazanych wyżej decyzji administracyjnych, bowiem ustawodawca określając granice decyzji pozytywnej /zezwalającej na przeprowadzenie zbiórki publicznej/ odniósł je do pojęcia interesu publicznego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że stosownie do treści art. 7 Kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do uwzględnienia z urzędu w toku postępowania administracyjnego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że jeżeli przepisy prawa materialnego przewidują uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, to organ administracji publicznej winien załatwić sprawę w sposób odpowiadający słusznemu interesowi obywatela, o ile tylko nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków /vide wyrok NSA z 11.06.1981 r. SA 820/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 57, wyrok NSA z 30.06.2000 r. V SA 2880/99 - nie publ./. W związku z powyższym należy podkreślić, że korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, zagrażający naruszeniu chronionych przez prawo dóbr innych obywateli może być uznane za naruszenie interesu społecznego. Pamiętać przy tym należy, że mówiąc o uznaniu administracyjnym nie można tego pojęcia odnosić wyłącznie do sfery przedmiotowej ale winno ono obejmować także sferę podmiotową, która przy uwzględnieniu interesu publicznego dotyczy także osób odpowiedzialnych za zorganizowanie i przeprowadzenie zbiórki publicznej. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy dawał organowi administracji publicznej podstawy do przyjęcia, iż naruszenia prawa, jakich dopuszczała się Fundacja przy przeprowadzaniu zbiórek publicznych, stanowiły o naruszeniu interesu społecznego, bowiem Fundacja nie dawała rękojmi przeprowadzenia kolejnej zbiórki publicznej zgodnie z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku.