I SA/Wa 2012/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie WSA Elżbieta Lenart /spr./ NSA Cezary Pryca Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M.M. na uchwałę Rady W. z dnia ... r. nr ... w przedmiocie zaskarżenia uchwały oddala skargę Rada W. uchwałą z dnia ... r., nr ... w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości [...] w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) – uchwaliła, między innymi, zasady ustalania rocznego czynszu symbolicznego za grunt oddawany na podstawie przepisów w/w dekretu w wieczyste użytkowanie. W dniu 27 października 2004 r. M.M. – powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady W. - po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego wyżej wymienioną uchwałą. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie prawa, a w szczególności art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona uchwała przyczyniła się do pogorszenia jego sytuacji jako współwłaściciela prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. B.. Wskazał, że uchwała ta narusza jego interes prawny przez to, iż czynsz wnoszony przez niego z tytułu posiadania powyższego prawa, naliczony mu zgodnie z przepisami zaskarżonej uchwały, jest symboliczny tylko z nazwy, gdyż jego symboliczność budzi poważne wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podnosząc, że nie zachodzą przesłanki skutecznego zaskarżenia uchwały określone w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym z powodu braku interesu prawnego M. M. do wniesienia skargi oraz z powodu nie zachowania przez niego terminu do wniesienia skargi. Ewentualnie wnosiła o oddalenie skargi, z uwagi na bezzasadność jej zarzutów . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 101 w/w ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny czy uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis powyższego artykułu zobowiązuje sąd, w pierwszej kolejności, do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Następnie zaś, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Sąd uznał, że skarga M. M. spełnia wymagania formalne. Skarżący wniósł skargę w ustawowym terminie, po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 4 sierpnia 2004 r. wezwał on Radę W. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wyżej wymienioną uchwałą. Wobec braku odpowiedzi w terminie dwóch miesięcy (czyli do dnia 4 października 2004 r.), w dniu 27 października 2004 r. (w terminie 30 dni od dnia 4 października 2004 r.) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Taki sposób obliczania terminów wyraźnie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego - (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r. sygn. akt III AZP 9/95 OSNP 1995/20/243: "Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) ograniczone jest terminem wskazanym w art. 199 § 1 k.p.a. w związku z art. 216 a § 1 k.p.a., liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, albo - w wypadku nie udzielenia odpowiedzi na to wezwanie - od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a.", a także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 1/98 ONSA 1998/3/78, która wyraża pogląd, że w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu.). Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, z tym, że zaznaczyć należy, że od dnia 1 stycznia 2004 r., wobec zmiany przepisów, w miejsce terminu określonego w art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stosuje się analogiczny 30 dniowy termin określony w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również został spełniony wymóg, co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej – (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r. sygn. akt III RN 41/97 OSNP 1998/6/171: "Na uchwałę rady gminy w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.)." Ponieważ wymagania formalne zostały spełnione, dlatego też sąd przystąpił do badania legitymacji skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 2 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 840/03 – niepublikowany, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Uprawnienie do zaskarżenia uchwały przysługuje zatem jedynie osobie, której naruszony został osobisty interes prawny, czyli przysługujące mu osobiście prawa. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia": albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Skarżący M. M. wywodzi swoje uprawnienie do wniesienia skargi na wyżej wymienioną uchwałę z faktu, że jest współwłaścicielem prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. B., za który opłaca czynsz symboliczny. Skarżący wykazał tym samym istnienie, w chwili wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, związku pomiędzy swoją sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegającego na naruszeniu jego własnego, osobistego i skonkretyzowanego interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym skarżący wykazał swoją legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady W. z dnia ... r. Dlatego też należy przyjąć, że w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący ma podmiotowe prawo do wniesienia skargi. Zatem wniesiona przez niego skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych. Uznanie przez sąd legitymacji skarżącego otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania i oceny zasadności skargi. Ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia prawa lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego, skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Sąd może orzec o nieważności uchwały w całości lub części wówczas, gdy uchwała ta w sposób istotny narusza prawo. Wynika to ewidentnie z treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Niezgodność uchwały z prawem, skutkująca stwierdzeniem jej nieważności, może obejmować naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawne jej podejmowania, przepisy prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisy proceduralne dotyczące podejmowania uchwał. Przy czym, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowego, stwierdzenie nieważności uchwał samorządu terytorialnego nie jest oparte na przesłankach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. – vide wyrok NSA z 18 września 1990 r. SA/Wr 849/90 ONSA z 1990 r. Nr 4, poz. 2; "Istotne naruszenie prawa powodujące nieważność uchwały gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a." Tak więc badając legalność zaskarżonej uchwały, sąd każdorazowo dokonuje oceny czy ujawnione naruszenia prawa mają charakter istotnego naruszenia i dają podstawę do stwierdzenia jej nieważności, czy tez waga tych naruszeń pozwala na zaliczenie ich do nieistotnych. Zatem obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest istotne i związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Zaś obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa. Na przykład wtedy - jak w niniejszej sprawie - gdy rada gminy ustala zasady gospodarowania zasobem nieruchomości [...] w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z w/w art. 7 dotychczasowy właściciel mógł zgłosić wniosek o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym. Wysokość tego czynszu nie została w dekrecie sprecyzowana, dekret nie zawiera definicji czynszu symbolicznego, nie odwołuje się do żadnego innego przepisu, w którym można by taką definicję znaleźć, nie zawiera też delegacji dla organu, który miałby taką definicję opracować. Jest to pojęcie nie zdefiniowane prawnie, nieostre i relatywne. Należy więc przyjąć wykładnię językową tego pojęcia. Zgodnie z taką wykładnią "symboliczny" oznacza nieprzedstawiający realnej wartości. Zatem czynsz symboliczny jest to taki czynsz, który nie odzwierciedla realnej wartości należnego czynszu, nie stanowi wartości adekwatnej do wartości prawa, lecz jest od niego znacząco mniejszy, niższy. Dotychczas wysokość czynszu była określona przez uchwałę Nr .... Rady Gminy W. z dnia ... r. w sprawie zasad ustalania wysokości czynszu symbolicznego za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – stanowiących własność Gminy W. Czynsz ten był ustalony w stałej wysokości określonej kwotowo. Obecnie przedmiotowa uchwała precyzuje sposób wyliczenia czynszu symbolicznego według stawki procentowej od ceny gruntu. Taki sposób obliczania wysokości czynszu nie pozbawia go przymiotu "symboliczności". Jest on w dalszym ciągu czynszem symbolicznym, zmieniła się tylko metoda jego wyliczenia. W zaskarżonej uchwale została ustalona wysokość stawki procentowej czynszu symbolicznego z tytułu użytkowania wieczystego gruntu na rzecz dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych - za grunty oddane pod budownictwo mieszkaniowe, a także grunty zabudowane domami mieszkalnymi w wysokości 0,3 % ceny gruntu. Powoduje to, że tak ustalony czynsz jest rzeczywiście czynszem symbolicznym w porównaniu do czynszów wolnorynkowych. Rada W. ma prawo ustalać sposób naliczania czynszu symbolicznego według własnego uznania (stała kwota lub procent od wartości gruntu), pod warunkiem, że czynsz wyliczony w ten sposób nadal będzie czynszem symbolicznym. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, czynsz wyliczony w oparciu o zaskarżoną uchwalę, nadal będzie czynszem symbolicznym. Sąd nie może się zgodzić z poglądem skarżącego, że czynsz symboliczny, to czynsz w wysokości symbolicznej złotówki - te pojęcia nie są tożsame. Gdyby ustawodawca chciał, aby czynsz za grunty warszawskie był w wysokości symbolicznej złotówki, to określił by to wyraźnie w treści dekretu, a nie użył sformułowania "czynsz symboliczny". Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.