I OSK 982/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna - Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1603/04 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2004 r. nr BO2-810/812-O-32/04 w przedmiocie odmowy uwłaszczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna - Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu 340 /trzysta czterdzieści/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki "Polskie Koleje Państwowe" S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2004 r. w przedmiocie odmowy uwłaszczenia państwowych osób prawnych, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 2 października 2001 r. PKP S.A. wystąpiła o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r., na podstawie art. 34 ustawy z dnia 4 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 89, poz. 948 ze zm.), prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Dzierżoniowie, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 37/6, obręb Zatorze. Na potwierdzenie faktu posiadania gruntu, PKP S.A. przedłożyła wypis z ewidencji gruntów i budynków, sporządzony według stanu na dzień 5 grudnia 1990 roku, z którego wynikało, że działka nr 37 znajdowała się w zarządzie Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych. W trakcie toczącego się postępowania, pismem z dnia 28 października 2002 r., Państwowe Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej "Poczta Polska" zwróciło się do Wojewody Dolnośląskiego o pomoc w uregulowaniu stanu prawnego działki nr 37/6, na której "zlokalizowany jest, wybudowany ze środków własnych przedsiębiorstwa, budynek urzędu poczty UP Dzierżoniów". Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 30 kwietnia 2004 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Minister Infrastruktury decyzją z dnia 25 sierpnia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że skoro na przedmiotowej działce usytuowany jest budynek urzędu pocztowego, wybudowany w 1974 r., który znajduje się w ewidencji środków trwałych PPUP Poczta Polska i nie znajduje się w posiadaniu PKP S.A., to należy uznać, że nie została spełniona przesłanka posiadania przedmiotowej działki przez PKP S.A. W związku z tym, brak jest podstaw do wydania decyzji o uwłaszczeniu PKP S.A. w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2005 r. oddalił skargę PKP S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu Sąd I instancji odwołując się do treści art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki nabycia z mocy prawa przez PKP użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie niespornym pozostaje fakt wybudowania przez poprzednika prawnego PPUP Poczta Polska na przedmiotowym gruncie budynku poczty i funkcjonowania poczty od 1974 r. Odnosząc się do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29) Sąd stwierdził, że wprawdzie zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia potwierdzenia posiadania przez PKP gruntów dokonuje się na podstawie m.in. wypisu z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), to jednak wymienione w tym przepisie środki dowodowe podlegają, stosownie do zasad prowadzenia postępowania dowodowego wyrażonych w k.p.a., ocenie organu. Dlatego też - zdaniem Sądu - przedstawienie przez PKP S.A. wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów i budynków wskazującego PKP S.A. jako władającego gruntem, w związku z ujawnieniem się przeciwnych dowodów, jak np. wybudowanie budynku poczty oraz ujęcie budynku w ewidencji środków trwałych innej osoby prawnej, nie mogło stanowić podstawy do pominięcia znanych organowi pozostałych dowodów i uznanie danej okoliczności za udowodnioną. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik PKP S.A. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego niezastosowanie, 2) naruszenie § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu potwierdzenia posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach poprzez jego niezastosowanie i ustalenie braku wykazania przez skarżącego posiadania nieruchomości objętej przedmiotem sprawy w dacie 5 grudnia 1990 r., 3) naruszenie art. 233 k.p.c w związku z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że skarżąca nie wykazała faktu posiadania nieruchomości objętej przedmiotem postępowania w dacie umożliwiającej jej uwłaszczenie mimo przedłożenia wypisu z ewidencji gruntów potwierdzających fakt posiadania nieruchomości, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, 4) naruszenie art. 233 k.p.c w związku z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że zamieszczenie przez PPUP Poczta Polska budynku w ewidencji środków trwałych jest dowodem na posiadanie nieruchomości objętej przedmiotem postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawowym zagadnieniem w sprawie pozostaje wykazanie się posiadaniem nieruchomości objętych przepisem art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W ocenie autora skargi kasacyjnej, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że PKP S.A. była posiadaczem spornej nieruchomości nieprzerwanie od 1945 r., o czym świadczy fakt pozostawania tej nieruchomości w wykazie aktywów strony skarżącej, a także wyciąg z ewidencji gruntów i budynków, sporządzony przez Starostwo Powiatowe w Dzierżoniowie. Zdaniem pełnomocnika PKP S.A., Sąd I instancji nie uwzględniając ww. dowodów naruszył normę wynikającą z § 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu potwierdzenia posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. W ocenie pełnomocnika PKP S.A., prawodawca w powoływanym rozporządzeniu wyraźnie wskazał, że dowodem na potwierdzenie posiadania przez PKP S.A. nieruchomości jest wypis z ewidencji gruntów i budynków. Taki też wypis znajduje się w aktach sprawy i skoro nadany mu został walor dowodu potwierdzającego posiadanie danej nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe PKP S.A., to powinnością Sądu było uznanie tego waloru w postępowaniu sądowo-administracyjnym oraz przyznanie temu dowodowi określonej przez prawodawcę mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy z dnia 4 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 89, poz. 948 ze zm.). Zauważyć jednak należy, że wskazywany art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" składa się z czterech jednostek redakcyjnych (czterech ustępów). Autor skargi kasacyjnej na żaden z tych elementów konstrukcyjnych niniejszego przepisu nie zwrócił szczególnej uwagi, nie precyzując o którą jednostkę systematyzacyjną przepisu chodzi. Tym samym, formułując - w sposób ogólny - zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji wskazanego art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", rozpatrywana skarga kasacyjna nie czyni zadość wymogom dla niej właściwym. Nie zawiera bowiem wskazania wprost, co do którego przepisu prawa materialnego odnosi się zarzut jego niezastosowania, czy też niewłaściwego zastosowania, i na czym takie niewłaściwe zastosowanie miałoby polegać. Brak jest także szerszego uzasadnienia tego zarzutu, ze wskazaniem argumentów merytorycznych przemawiających za uznaniem, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne, nie stosując konkretnej normy prawnej. To powoduje w efekcie, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie może spowodować oczekiwanego rezultatu. Nie jest w związku z tym możliwe zbadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono konkretną normę prawa materialnego. Jako kolejny należy ocenić postawiony przez stronę zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazany przepis k.p.c. w postępowaniu cywilnym jest wyrazem zasady swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów odnosi się co do zasady do wyboru określonych środków dowodowych i do sposobu ich przeprowadzenia. Wskazuje się, że mają być one ocenione konkretnie i w związku z całym materiałem dowodowym. Warunkiem zastosowania tego przepisu w postępowaniu sądowoadministracyjnym - na podstawie upoważnienia zawartego w art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jest jednakże prowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, stosownie do brzmienia art. 106 § 3 powoływanej ustawy. Należy w związku z tym podkreślić, że autor skargi kasacyjnej w jej podstawach powołał wyłącznie art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten zawiera jedynie odesłanie do k.p.c. i nie może zostać zastosowany w sposób samodzielny. Strona chcąc zarzucić Sądowi naruszenie reguł postępowania dowodowego, winna wskazać również na art. 106 § 3 wskazywanej ustawy, który to przepis ustanawia kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Odnosząc się do przedstawionego zarzutu, podnieść jednakże należy, że z akt sądowych sprawy, przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wynika - w szczególności z protokołu rozprawy - że w sprawie nie było przeprowadzane postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym. Oznacza to tym samym, że - nawet gdyby w skardze kasacyjnej został powołany art. 106 § 3 i art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 k.p.c. - to zarzut taki również należałoby uznać za niezasadny, chyba że strona argumentowałaby, iż naruszono prawo poprzez jego niezastosowanie i z akt wynikałoby, że stosowny wniosek strona złożyła. Wtedy zarzut podlegałby merytorycznej ocenie (art. 191 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Należy mieć jednakże na uwadze, że przeprowadzenie dowodów uzupełniających zależy od uznania Sądu (zgodnie z treścią art. 106 § 3 powoływanej ustawy "Sąd może...") i zakres kontroli Sądu II instancji byłby tutaj ograniczony. Z przepisu tego wynika bowiem, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Jako zasadny, uznać natomiast należy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29) przez jego niezastosowanie, tj. niepodciągnięcie tej normy do ustalonego stanu faktycznego (tzw. błąd w subsumcji). Zgodnie z treścią tego przepisu, potwierdzenie posiadania przez PKP gruntów, o których mowa w § 1 rozporządzenia (tj. gruntów będących własnością Skarbu Państwa, a znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej) dokonuje się na podstawie m.in. wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Wynika z tego, że wystarczającą podstawę do potwierdzenia faktu posiadania przez PKP wzmiankowanych gruntów, stanowić może taki właśnie wypis. Z przyjętego do podstawy rozstrzygnięcia stanu faktycznego wynika niewątpliwie, że wypis z ewidencji gruntów na dzień 5 grudnia 1990 r. potwierdza w sposób jednoznaczny okoliczność, iż działka nr 37, z której wydzielona została następnie działka nr 37/6, pozostawała w zarządzie Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych. Istotne znaczenie ma w tym przypadku określenie, co należy rozumieć pod pojęciem "zarządu". W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie to określa, iż zarząd jest nie tylko terminem technicznym lub techniczno-prawnym, ale normalnym prawem o określonej treści. "Zarząd" to nazwa prawa poprzedzającego przed 1997 r. trwały zarząd, niezwykle przedmiotowo i podmiotowo do tejże instytucji podobnego (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1993 roku, sygn. akt III CZP 129/93, opubl. w OSP Nr 11/1004, poz. 2005). Obecnie obowiązujący art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje trwały zarząd jako "formę prawną władania nieruchomością przez jednostki organizacyjne". Jednostka organizacyjna ma prawo do "korzystania" z nieruchomości, a zwłaszcza do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, do czynności związanych z różnymi formami procesu budowlanego obiektów budowlanych na nieruchomości oraz do oddania nieruchomości (lub jej części) w najem, dzierżawę albo użyczenie. Definicja taka, swoją konstrukcją już na pierwszy rzut oka przywołuje skojarzenia z przynajmniej niektórymi ograniczonymi prawami rzeczowymi. W świetle powyższych ustaleń zarząd uznać więc można nie tylko za prawną formą władania, ale i posiadania nieruchomości. W literaturze przedmiotu odnośnie określenia "posiadania" zauważa się, iż "posiadanie nie może być odnoszone tylko i wyłącznie do posiadania w rozumieniu art. 336 k.c. Również władający nieruchomością, na podstawie innych tytułów prawnych niż objętych zakresem przedmiotowym kodeksu cywilnego, może być uznany za posiadacza w rozumieniu przyjętym m.in. na gruncie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W doktrynie wskazuje się, że w niektórych aktach prawnych ustawodawca posługuje się tym terminem w celu oznaczenia władztwa ekonomicznego nad rzeczą, pozwalającego na korzystanie z niej bez względu na fakt, czy władztwo to jest wyrazem prawa (własności, użytkowania, dzierżawy), czy też nie jest z takim prawem związane. W tej sytuacji, sam fakt objęcia we władanie (zarząd) nieruchomości powoduje, że podmiot ten staje się jej posiadaczem. Tego typu posiadaczem jest zarówno podmiot mający prawo własności danej nieruchomości, jak też mający tę nieruchomość w trwałym zarządzie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kontekście poczynionych powyżej ustaleń, nie sposób podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ustalenia dotyczące wybudowania budynku poczty oraz ujęcia tego budynku w ewidencji środków trwałych innej osoby prawnej odbierają moc dowodową wypisowi z rejestru gruntów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypis ten ma walor dowodu dostatecznie potwierdzającego posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez PKP, a istnienie tego posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. jest wystarczającą przesłanką nabycia prawa użytkowania wieczystego. Odnosząc się do faktu wybudowania w 1974 r. budynku poczty na spornej nieruchomości i prowadzenia w nim określonej działalności, stwierdzić należy, że nie dyskredytuje to w żaden sposób dowodu potwierdzającego fakt posiadania nieruchomości przez PKP. Oczywistym jest bowiem, że przejawem władztwa nad rzeczą przez posiadacza samoistnego nie musi być jedynie faktyczne korzystanie z nieruchomości. Dla zachowania bowiem własnego statusu posiadacza samoistnego nie są niezbędne akty władcze lub inny sposób manifestowania tego statusu. Element fizycznego władztwa nad rzeczą, można bowiem określić jako zjawisko polegające na tym, że pewna osoba (podmiot) znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem nie tylko na odpowiednim fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet czasowym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony. W kontekście poczynionych powyżej ustaleń, uznać należy, że w dniu 5 grudnia 1990 r. PKP S.A. była posiadaczem spornej działki Nr 37, z której wydzielona została następnie działka nr 37/6. Z przytoczonych wyżej względów, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.