II OSK 779/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1689/04 w sprawie ze skargi W. K. i J. K. P.P.H.U. "W." Sp. Jawna na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. K. i J. K. PPHU "W" Sp. jawna na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. ([...]), wyrokiem z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1689/04, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r. Powyższą decyzją, wydaną na wniosek G. i I. S. , A. i D. S. , D. i H. G., M. N., K. H. i A. B., Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2003 r. wydanej dla PPHU "W." Sp. jawna z siedzibą w K., o pozwoleniu na budowę obiektu hali pakowni z magazynem, hali wtryskowni cynkowni z pomieszczeniami socjalnymi, wiatą wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz wewnętrzną instalacją gazową, wraz z odprowadzeniem wody deszczowej oraz ścieków do wód powierzchniowych, oczyszczalni ścieków (biologicznej i przemysłowej), przyłączem wodnym, energetycznym i gazowym na działce położonej w K. przy ul. W. na działkach nr: 107, 106, 105/1, 105/2, 104, 167, 80/2, 80/3 i 80/4. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r., wniesionych przez G. i I. S. , A. i D. S., D. i H. G. , M. N., K. H., A. B., B. K. i R. D., decyzją z dnia [...] października 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2003 r. W. K. i J. K. PPHU "W." Sp. jawna (inwestor) w skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję podnosili głównie to, iż organy prowadzące postępowanie w trybie nieważnościowym, nie ustaliły kręgu podmiotów mających przymiot strony w sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), powołanej dalej jako Prawo budowlane, i że takiego przymiotu nie miały osoby na wniosek których zostało wszczęte postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ do którego wpłynęły wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2003 r. powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wnioski te zostały złożone przez podmioty mające przymiot strony w sprawie. Niezbędne do tego jest ustalenie, czy inwestycja której dotyczy pozwolenie na budowę w jakikolwiek sposób ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości, należących do osób składających wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując konkretny przepis prawa wprowadzający te ograniczenia. Ustalenie to bowiem warunkuje, uznanie tych osób za stronę postępowania. W niniejszej sprawie brak jest danych pozwalających na ustalenie, czy osobom na wniosek których wszczęto postępowanie nieważnościowe przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył także odwołanie osoby, która przez organ I instancji nie została uznana za stronę postępowania. Wobec konieczności ustalenia, czy postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek stron postępowania, Sąd nie ustosunkował się do innych zarzutów podniesionych przez skarżących, gdyż ustalenie stron postępowania w sprawie ma znaczenie podstawowe. I. i G. S., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: – przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 28 ust. 2, art. 84, art. 84a, art. 84b, art. 88 Prawa budowlanego, – przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1, 134, 135 i 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżących wnosi o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, – zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wyraża pogląd, iż ponieważ sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, powinien swoją kontrolą objąć również postępowania, które poprzedziły wydanie zaskarżonej decyzji. Tymczasem Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do merytorycznych przesłanek legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia Sądu w ocenie skarżących są niesłuszne i wadliwe. Interpretacja Sądu co do legitymacji stron w postępowaniu administracyjnym jest niezgodna z prawem. Sąd I instancji w ogóle nie zajął się oceną merytoryczną decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zakresem kontroli sądowej powinny być objęte wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Tymczasem Sąd w zaskarżonym wyroku odnosi się tylko do decyzji Wojewody Śląskiego i decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie oceniając merytorycznie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem pełnomocnika skarżących, w przepisie art. 145 p.p.s.a. brak jest przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jak orzekł to Sąd I instancji. Zaskarżona decyzja jako jedyna stwarzała stan zgodny z prawem w jej treści, nie jest możliwe dopatrzenie się którejkolwiek z przesłanek uchylenia tej decyzji przez Sąd. Ustalenia Sądu, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. są błędne. Ograniczenie legitymacji strony do podmiotów będących właścicielami bądź użytkownikami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, nie jest słuszne. W innych postępowaniach nie kwestionowano przymiotu strony skarżących. Nie jest istotne, czy skarżący w postępowaniu przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, który jest organem właściwym do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego, mieli status strony, czy też nie. Właściwe organy nadzoru budowlanego są nie tylko uprawnione, lecz zobligowane do wszczęcia stosownych postępowań z urzędu. Pełnomocnik skarżących dostrzega też sprzeczność wewnętrzną w zaskarżonym wyroku, gdyż Sąd z jednej strony opiera swoje rozstrzygnięcie na braku legitymacji skarżących do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, a dalej stwierdza, iż w niniejszej sprawie brak jest danych pozwalających na ustalenie czy osobom na wniosek których wszczęte zostało postępowanie nieważnościowe przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik PPHU "W" Spółka jawna wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i przyznanie stronie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w świetle przepisów art. 184 p.p.s.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, której podstawy są wiążące dla Sądu. Jedynie w przypadkach określonych w § 2 ww. przepisu sąd z urzędu bierze pod uwagę przesłanki nieważności postępowania. W niniejszej sprawie Sąd takich okoliczności nie dostrzegł. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących chyba nie do końca zrozumiał sens zaskarżonego rozstrzygnięcia, o czym mogą świadczyć podnoszone zarzuty. Uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r., nie nastąpiło z tego powodu, że Sąd uznał brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym osób, które złożyły wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2003 r., a następnie złożyły odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r., lecz z tego powodu, że żadnych ustaleń w tym zakresie nie poczyniły organy prowadzące postępowanie w trybie nadzwyczajnym, co jak się wydaje uszło uwadze autorowi skargi kasacyjnej. Jak wynika z zawiadomienia z dnia 16 czerwca 2004 r. organu I instancji, postępowanie w trybie nieważnościowym zostało wszczęte na wniosek osób fizycznych, które zostały tam wymienione, a wcześniej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie brały udziału. Jak wynika z brzmienia art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc Wojewoda Śląski wydając decyzję z dnia [...] lipca 2004 r., a następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] października 2004 r. niejako w sposób dorozumiany przyjęli, że składający wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji a następnie odwołania, mają przymiot strony w tym postępowaniu, tymczasem nie jest to wcale takie oczywiste, przynajmniej w odniesieniu do niektórych osób i w świetle skargi złożonej przez inwestora. Jednak tym zagadnieniem organy I i II instancji nie zajęły się w ogóle. Sprawa przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zwykłym, czy też nadzwyczajnym, ma natomiast fundamentalne znaczenie, bowiem od tego zależy to, czy to postępowanie może się toczyć, czy też nie. Oczywiście bez tych ustaleń, w przypadku kiedy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) przewiduje taką możliwość, postępowanie administracyjne może być wszczęte też z urzędu. Nie można jednak domniemywać przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie kto jest stroną postępowania, a kto nie, powinno być pierwszą i podstawową czynnością organu administracji publicznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli organ dojdzie do przekonania, że podmiot składający wniosek o wszczęcie takiego postępowania, nie ma przymiotu strony w danej sprawie, powinien wydać decyzję na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Jeżeli natomiast ta okoliczność (brak przymiotu strony) ujawni się później po wszyciu postępowania, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W postępowaniu przed organem II instancji, jeżeli odwołanie od decyzji złoży osoba niemająca przymiotu strony, to organ powinien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Takich ustaleń w tej sprawie nie dokonały organy, a Sąd nie mógł tego uczynić, bowiem do jego zakresu działania należy kontrola działalności administracji publicznej, a nie zastępowanie organów administracji publicznej w ich obowiązkach. Poza tym, ustalenie kto jest stroną postępowania administracyjnego, należy do organu I instancji a organ II instancji może to ewentualnie sprawdzić i skorygować. Podstawowa zasada określająca kto jest stroną postępowania administracyjnego, została zawarta w art. 28 k.p.a., natomiast odmienne regulacje w tym zakresie mogą zawierać również inne ustawy np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organy prowadzące postępowanie nieważnościowe w tej sprawie, powinny dokonać oceny przymiotu strony w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten, co wynika z jego brzmienia, dotyczy stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast postępowanie jakie toczyło się w tej sprawie takim nie jest. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym w innym trybie, niż postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., a poza tym jest bardziej rygorystyczny (ograniczający zakres stron) i jajko taki, nie może być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej. Tak więc w tej sprawie, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, powinien w kwestii stron mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. Krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinien być taki sam, jaki był w postępowaniu zwykłym, w którym została wydana kwestionowana decyzja w tym przypadku decyzja [...] Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2003r. o pozwoleniu na budowę. Jednak jest to zasada od której w konkretnych sprawach mogą być wyjątki i to również powinny wziąć pod uwagę organy ponownie rozpatrując sprawę. Powyżej wskazany błędny pogląd Sądu I instancji, nie ma jednak wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia, gdyż to odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Nie można też zgodzić się z uwagą Sądu, że w aktach sprawy brak jest mapy pozwalającej stwierdzić gdzie położone są nieruchomości należące do wnioskodawców, mapa taka znajduje się w aktach, jednak to niczego nie zmienia, bo to nie do Sądu należy ustalenie, kto w sprawie ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Taka mapa, wypisy z ewidencji gruntów, czy też z ksiąg wieczystych oraz inne dokumenty, powinny organowi posłużyć do ustalenia kto ma przymiot strony w sprawie. W omawianej sprawie, żaden z wnioskodawców też w sposób jednoznaczny, nie wykazał swego interesu prawnego w sprawie, odwołując się do konkretnych przepisów prawa. Organy prowadzące postępowanie nie wzywały również wnioskodawców do sprecyzowania swego interesu prawnego i wskazania na czym on polega. Natomiast to, co wynika z pism wnioskodawców w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to są interesy faktyczne, a nie interesy prawne. Tak szeroko rozumiane interesy faktyczne mogą mieć w tej sprawie wszyscy mieszkańcy K. gdzie została zlokalizowana sporna inwestycja, ale to nie oznacza, że wszyscy oni są stroną w tym postępowaniu. Interes prawny musi być zindywidualizowany i bezpośredni, wynikać z konkretnego przepisu prawa, nie może opierać się też na subiektywnych odczuciach składającego wniosek. Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W interesie społecznym może natomiast występować prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, czy też organizacje społeczne. W świetle powyższych rozważań, co do zasady aprobujących stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku, całkowicie odbiegające od nich są wywody pełnomocnika skarżących w skardze kasacyjnej, dla którego kwestia strony, jak się wydaje, nie ma żadnego znaczenia. Zgodnie z poglądami doktryny, jak i orzecznictwa, kwestia stron w postępowaniu administracyjnym, jak i w innych postępowaniach, ma podstawowe znaczenie, gdyż bez takich ustaleń nie wiadomo, czy z inicjatywy konkretnej osoby postępowanie w ogóle może być wszczęte. Nie można więc rozpatrywać kwestii merytorycznych, dotyczących zaskarżonej decyzji, czy też decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym, skoro się nie przesądzi tego, kto jest stroną. W skrajnym bowiem przypadku, gdyby żaden z wnioskodawców nie miał przymiotu strony w sprawie, organ powinien wydać decyzje na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Sąd I instancji z przyczyn powyżej omówionych, w ogóle nie dokonywał oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, ani decyzji ją poprzedzającej, ani też żadnej innej decyzji, bo nie mógł tego uczynić. Można oceniać przedmiot sprawy, jeżeli strona podmiotowa nie budzi żadnych wątpliwości, podobna zasada obowiązuje i w innych postępowaniach, również i sądowych. W żadnym miejscu zaskarżonego wyroku, Sąd nie kwestionował właściwości, czy też kompetencji organów rozpatrujących sprawę, do czego więc odnoszą się zarzuty naruszenia art. 84, 84a, 84b, czy też art. 88 Prawa budowlanego – zupełnie nie wiadomo. Jednak to, że w sprawie orzekały właściwe organy zgodnie ze swoimi kompetencjami, nie oznacza jeszcze tego, że nie należy wyjaśnić kto jest stroną w sprawie. W świetle wcześniejszych rozważań można uznać, że jedynie zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest w części uzasadniony, bowiem w tej sprawie przepis ten, nie powinien być brany pod uwagę. Sąd zająłby się oceną merytoryczną decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyby takiej samej ocenie mógł poddać zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Nie wiadomo dlaczego dla autora skargi kasacyjnej jest oczywiste, że zostały naruszone przepisy art. 134, 135 i 145 p.p.s.a., gdyż z treści skargi, odwołującej się w dużej mierze do Komentarza do ustawy, to nie wynika. Wszystkie te cytaty zaczerpnięte z Komentarza, nie odnoszą się jednak do sytuacji takiej jaka miała miejsce w tej sprawie, są więc tu nieprzydatne i nie na temat, są poza tym wyrwane z kontekstu i bez podania stron, z których zostały zaczerpnięte. Bardziej by może przydatne były tu, rozważania zawarte w tym Komentarzu ale dotyczące art. 50 p.p.s.a. (s. 221–228). Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wskazanego tam naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie) stanowią podstawę do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponieważ ustalenie tego kto ma przymiot strony w sprawie, należy w pierwszej kolejności do organu I instancji, należało więc uchylić również decyzję organu pierwszej instancji z powołaniem się na art. 135 p.p.s.a. Niniejszy wyrok, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie przesądzają w żadnej mierze o tym, która z osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym ma przymiot strony w tej sprawie, to należy do organów prowadzących postępowanie. Najlepszym rozwiązaniem, jak się wydaje w tym przypadku, byłoby wszczęcie postępowania z urzędu, co jednak jest uprawnieniem właściwego organu, a nie obowiązkiem. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.