I SA/Wa 147/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Samorządu Mieszkańców wsi T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. I SA/Wa 147/05 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę B., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości zabudowanej, położonej w miejscowości T., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej nr [...] (aktualnie w Kw nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny. Objęta decyzją Wojewody [...] nieruchomość, w obrębie której mieści się budynek szkoły podstawowej, stanowiła w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Kurator Oświaty i Wychowania w K. decyzją nr [...] z dnia [...] września 1990 r. przekazał Gminie [...] do prowadzenia, jako jej zadania własne, szkoły podstawowe oraz Gminny Zespół Szkół Ekonomiczno-Administracyjnych, położone na terenie gminy [...]. W konsekwencji powyższego, Wojewoda [...] wydal w dniu [...] lipca 1991 r. decyzję, mocą której wyszczególnione w przedmiotowej decyzji mienie zostało przekazane jako mienie komunalne Gminie [...], ponieważ było ono niezbędne do wykonywania jej zadania własnego w postaci prowadzenia szkół z terenu tej gminy. Rozpoznając wniosek Samorządu Mieszkańców wsi T. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody z [...] lipca 1991 r. organ administracji odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na fakt, iż wnioskującym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], jak też przymiot ten nie przysługiwał wnioskującym w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody. Kurator Oświaty i Wychowania w K. przekazał Gminie [...] do prowadzenia jako zadania własne, szkoły podstawowe położone na terenie Gminy. Z tym wiązała się konieczność przekazania Gminie mienia znajdującego się w użytkowaniu szkoły, której prowadzenie przejęła dana gmina, zaś przekazanie to nastąpiło w decyzji Wojewody obejmującej mienie służące użyteczności publicznej, będące własnością Skarbu Państwa, a należące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191), do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Okoliczność- co podkreślił Minister - że Gmina [...] postanowiła o likwidacji przejętej do prowadzenia w 1990 r. szkoły podstawowej w T. nie oznacza, że decyzja komunalizacyjna Wojewody była wydana z naruszeniem prawa. Ponieważ w dniu [...] maja 1990 r, ani też w chwili wydania decyzji komunalizacyjnej samorząd mieszkańców nie dysponował tytułem prawnym do działki nr [...], to nie mógł być stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody, a tym samym stroną w postępowaniu nadzorczym odnośnie decyzji komunalizacyjnej. Wnioskujący wszczęcia postępowania nadzorczego nie posiadają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia tego postępowania bowiem nie dysponują tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też organ odmówił wszczęcia postępowania. Skargę sądową na powyższą decyzję Ministra wniósł Samorząd Mieszkańców wsi T. podnosząc, że mieszkańcy są przekonani, iż decyzja komunalizacyjna wydana została z naruszeniem prawa, bowiem budynek i działka są dobrem wspólnym wsi T., a przeniesienie ich na dobro całej gminy narusza interes prawny mieszkańców. Według skarżących, likwidacja szkoły umożliwi zajęcie budynku będącego własnością wsi na potrzeby Urzędu Gminy, co jest naruszeniem prawa majątkowego mieszkańców wsi T. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sprawa dotyczy decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1991 r., wydanej przez Wojewodę [...] na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191). W związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji organ administracji odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego, bowiem Samorząd Mieszkańców wsi T. nie posiada przymiotu strony z art. 28 kpa. Minister przeprowadził szczegółową analizę przepisów prawnych istniejących na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, regulujących kwestią szkolnictwa podstawowego ze wskazaniem, że ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 34, poz. 197) dokonano odpowiedniej nowelizacji ustawy z 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania, co stanowiło próbę dostosowania rozwiązań prawnych w niej zawartych do regulacji prawnych wynikających z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591). Stosownie do znowelizowanych przepisów, do zadań kuratora oświaty i wychowania należała realizacja polityki rządu w zakresie oświaty, obejmująca w szczególności przekazywanie organom samorządu terytorialnego, jako zadania własnego, prowadzenia niektórych szkół. Wykonując to zadanie Kurator przekazał Gminie [...] prowadzenie szkół podstawowych położonych na terenie Gminy (decyzja z [...] września 1990 r.), z tym zaś wiązała się decyzja Wojewody [...] o przekazaniu mienia służącego użyteczności publicznej. Art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) stanowi, iż mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej należące w dniu wejścia w życie ustawy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań. W przedmiotowej sprawie do zadań własnych Gminy [...] przekazane zostało prowadzenie szkól podstawowych na terenie gminy (decyzja Kuratora Oświaty i Wychowania w K. nr [...] z [...] września 1990 r.). Szkoła Podstawowa w T. położona była na nieruchomości służącej użyteczności publicznej (dz. nr [...] zabudowana budynkiem szkolnym), należącej na dzień [...] maja 1990 r. jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) z mocy prawa, utrwalił się pogląd, że stronami postępowania administracyjnego, które ma potwierdzić przejście z mocy ustawy własności mienia ze Skarbu Państwa na gminą, są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina. Użytkownik nieruchomości, nawet prawnie nią władający, nie jest stroną tego postępowania, bowiem wynik postępowania komunalizacyjnego nie dotyczy bezpośrednio jego praw. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. W świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa, decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy (vide wyrok NSA z 29 września 1998 r. I SA 57/98, 12 października 1998 r. I SA 352/98). Przekazanie mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej następuje decyzją konstytutywną, co oznacza, że przekazanie mienia na ich podstawie następuje z datą uprawomocnienia się decyzji. W przedmiotowej sprawie, co wynika z informacji Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Zamiejscowy w [...] z dnia [...] września 2000 r., prawo własności nieruchomości objęte zamkniętym wykazem hipotecznym [...] -Gminy [...] osada T. obejmowało parcelę gruntową [...] i [...] przeniesione do KW [...] z własnością wpisaną na rzecz Szkoły [...] w T. na podstawie kontraktu sprzedaży [...] stycznia 1908 r. Odpis z Kw [...] wskazuje, że własność działki nr [...] o pow. [...] m² należy do Gminy [...] na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1991 r. Jak już wyżej wskazano na podstawie decyzji komunalizacyjnej własność tej nieruchomości ze Skarbu Państwa przeszła na właściwą miejscowo gminę wraz ze wszystkimi zobowiązaniami. Nieruchomość ta, zarówno w dacie wejścia ustawy komunalizacyjnej, tj. 29 maja 1990 r. jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej [...] listopad 1991 r., była mieniem państwowym służącym użyteczności publicznej, a stronami postępowania komunalizacyjnego był Skarb Państwa i gmina. Fakt, że Gmina [...] postanowiła uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. o likwidacji szkoły podstawowej w T., przejętej do prowadzenia w 1990 r., nie oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. była wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, co warunkuje postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa weryfikuje się według oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej. Jak trafnie podniósł organ, znajdująca się w aktach administracyjnych kopia protokołu legalizacyjnego z dnia [...] stycznia 1908 r. nie świadczy o tym, iż mieszkańcy wsi T. są właścicielami przedmiotowego gruntu. Szkoła podstawowa w T. położona była na nieruchomości służącej użyteczności publicznej należącej do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Z dokumentów zawartych w aktach nie wynika, a skarżący tego nie podnoszą, aby nieruchomość, na której mieści się szkoła, stanowiła wspólnotę gruntową, czy też należała do mienia gromadzkiego. Zważywszy, że w okresie międzywojennym (ustawa z 11 marca 1932 r. o ustroju szkolnictwa - Dz. U. Nr 38, poz. 389) szkoły różnych stopni mogły być prowadzone przy współudziale samorządu terytorialnego i mając na uwadze zmianę stanu prawnego będącą konsekwencją wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1990 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) zapis w wykazie hip. [...], w którym własność parceli gruntowych wpisana była na rzecz Szkoły [...] w T., nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dalszym ciągu własność samorządu terytorialnego, ponieważ na podstawie art. 32 wyżej wymienionej ustawy nastąpiło zniesienie związków samorządu terytorialnego, a ich dotychczasowy majątek z mocy prawa stał się majątkiem Państwa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak już wyżej wskazano są tylko dwa podmioty biorące udział w postępowaniu komunalizacyjnym, natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Jak trafnie stwierdził organ, ani w dniu [...] maja 1990 r., ani w momencie wydania decyzji komunalizacyjnej Samorząd Mieszkańców wsi T. nie dysponował żadnym tytułem prawnym do działki nr [...]. Nie posiadał więc przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym jak i nie posiada interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji (interes ten w tym przypadku powinien bowiem wynikać z tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę jako bezzasadną.