II SA/Wr 2497/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. Nr X II/ 355/03 w przedmiocie zasad i trybu umarzania należności jednostek organizacyjnych Gminy Wrocław z tytułu najmu lokali oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, a także wskazana organów do tego uprawnionych I. stwierdza nieważność powyższej uchwały w zaskarżonej części, II. nie orzeka w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Rada Miejska Wrocławia działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ); dalej ustawa o samorządzie gminnym, art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2003r., Nr 15, poz. 148 ze zm.); dalej ustawa o finansach publicznych oraz art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2002r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. NR 141, poz. 1177 ) podjęła w dniu 18 września 2003r. uchwałę NR XII/355/03 w sprawie zasad i trybu umarzania należności jednostek organizacyjnych Gminy Wrocław z tytułu najmu lokalu oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych. Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 12 listopada 2003r., NR PN. II.0914-10/16/03 - działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności § 8 ust. 2 wspomnianej wyżej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia 2) obciążenie Gminy Wrocław kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, iż § 8 ust. 2 tej uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 34a ustawy o finansach publicznych. Rada przedmiotową uchwałą ustaliła zasady i tryb umarzania należności jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja Podatkowa. Z treści § 8 ust. 1 uchwały wynika, że organem właściwym do umarzania należności oraz udzielania innych ulg jest Prezydent. Prezydent może w drodze pełnomocnictwa upoważnić inne osoby, w tym kierowników jednostek organizacyjnych gminy do umarzania należności, o których mowa w uchwale (ust. 2 tego przepisu). Na tej podstawie Prezydent może upoważnić inny organ niż wskazany przez Radę w uchwale do dokonywania wyżej wymienionych umorzeń. Kierownik gminnej jednostki organizacyjnej jest organem tej jednostki (art. 34 ust. 4 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przepis art. 34a ustawy o finansach publicznych, w oparciu o który Rada podjęła uchwałę, brzmi: "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione". Rada mogła więc wskazać organ uprawniony do decydowania o udzielaniu umorzenia, odroczenia lub ulgi – co też uczyniła- ustalając organem właściwym w tym zakresie Prezydenta. Rada nie mogła na tej podstawie przenieść na Prezydenta swoich wyłącznych z mocy ustawy kompetencji do wskazywania organów właściwych do dokonywania umorzeń, odroczeń lub ulg. Jedynym bowiem podmiotem upoważnionym do wskazania organu (w tym kierownika gminnej jednostki organizacyjnej) właściwego do dokonywania umorzeń, odroczeń lub ulg jest Rada Miejska Wrocławia, a nie Prezydent. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie wskazując, że stanowisko Wojewody nie znajduje uzasadnienia prawnego. Przedmiotem zaskarżonej uchwały są należności z najmu lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Wrocław, a zatem należności o charakterze cywilnoprawnym, które wynikają z umów zawartych przez gminę z osobami fizycznymi i prawnymi lub są następstwem innych niż umowy zdarzeń prawnych. Poza sporem pozostaje fakt, że należności tego rodzaju są dochodem gminy ze stanowiącego jej własność mienia. Jak wynika z przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym mieniem należącym do gminy zarządza wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie z art. 31 tej ustawy prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Reprezentowanie gminy na zewnątrz w sprawach cywilnoprawnych odbywa się poprzez składanie oświadczeń woli. Sposób składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem komunalnym wyznacza art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą oraz art. 47 tej ustawy dający podstawę do składania oświadczeń woli przez kierowników gminnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, czyli występujących w obrocie cywilnoprawnym w imieniu i na rachunek gminy jako staciones municipii. W zaskarżonym przepisie § 8 ust. 2 uchwały nie występuje naruszenie wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej poprzez przeniesienie jej na Prezydenta Wrocławia, który jest jedynym ustawowo wskazanym organem wykonawczym gminy. Przepis ust. 2 przywołuje wyłącznie ustawowe uprawnienie organu wykonawczego gminy do ustanawiania pełnomocników i określania zakresu ich umocowania. Samorządowe przepisy ustrojowe nie wykluczają możliwości działania gminy poprzez pełnomocników w rozumieniu prawa cywilnego i nie zawierają zakazu udzielania przez organ wykonawczy gminy stosownych pełnomocnictw innym osobom. Prawo udzielania pełnomocnictw w zakresie zarządu mieniem potwierdzone zostało przez Sąd Najwyższy, który w uchwale z dnia 3 października 2003r. w sprawie o sygn. akt III CZP 63/03 stwierdził, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 czerwca 2002r. (DZ. Nr 113, poz. 984) nie wyłączają możliwości złożenia oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem, przez pełnomocnika gminy ustanowionego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Podkreślono, że umorzenie należności wobec Gminy podobnie jak rozłożenie należności na raty lub odroczenie terminu płatności dokonywane jest w drodze umów między wierzycielem a dłużnikiem, w tym w drodze ugód w przypadku istnienia należności spornych lub czynienia wzajemnych ustępstw. Jest to zatem inny sposób osiągania porozumienia niż tryb administracyjny. W opisywanych okolicznościach wniosek organu nadzoru o sprzecznym z prawem zapisie uchwały uprawniającym prezydenta do udzielenia pełnomocnictw innym osobom pozbawiony jest podstaw. Jego przyjęcie prowadzi do naruszającego zasady konstytucji ograniczenia ustawowych, wynikających z ustawy ustrojowej, kompetencji organu wykonawczego gminy. Jego przyjęcie prowadzi też wprost do naruszenia podstawowych zasad prawidłowej legislacji i wskazywać musi w następstwie na nieracjonalność ustawodawcy, który nie mógł przecież przyjąć, że w kilkusettysięcznym mieście sprawy cywilnoprawne wymagające składania oświadczeń woli wymagać będą osobistego działania organu wykonawczego gminy i że organ ten pozbawiony będzie możliwości działania przez pełnomocników. Gmina Wrocław wnosi zatem, aby dokonując oceny wskazanych przez organ nadzoru naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podjęta została w granicach przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwał, ma należycie wskazaną podstawę prawną, określoną w przepisach prawa ustrojowego i materialnego, a zatem jest zgodna z prawem ustrojowym i przepisami prawa materialnego, a przy jej uchwalaniu zachowano przepisy regulujące procedurę podjęcia uchwały i wejścia jej w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 135, poz. 1271 ze zm. ) stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne powołane zostały m. in. do kontroli aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 tej ustawy ). Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie § 8 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003r. w sprawie zasad i trybu umarzania należności jednostek organizacyjnych gminy Wrocław z tytułu najmu lokalu oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 34a ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione. Z treści przytoczonego art. 34a ustawy o finansach publicznych wynika jednoznacznie, iż wyłącznie rada gminy może wskazać organy uprawnione do dokonywania umorzeń i innych ulg w stosunku do należności, o których mowa w tym przepisie. Rada gminy nie może zatem przenieść tej kompetencji na inne organy. Rację ma więc organ nadzoru zarzucając, że zaskarżony przepis § 8 ust. 2 uchwały jest niezgodny ze wspomnianym wyżej art. 34a ustawy o finansach publicznych. Przepis § 8 ust. 2 uchwały stanowi, że "Prezydent może w drodze pełnomocnictwa upoważnić inne osoby, w tym kierowników jednostek organizacyjnych Gminy, do umarzania należności, o których mowa w uchwale". Zaś z treści niekwestionowanego § 8 ust. 1 tej uchwały wynika, że organem właściwym do umarzania należności oraz udzielania innych ulg jest Prezydent. Słuszne jest też stanowisko Wojewody, że Rada Miasta Wrocławia nie była uprawniona do przeniesienia na Prezydenta Wrocławia swoich ustawowych kompetencji do wskazywania organów uprawnionych do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności, o których mowa w art. 34a ustawy o finansach publicznych. Wskazać trzeba, iż umarzanie i udzielanie innych ulg w stosunku do wierzytelności, o których mowa w art. 34a ustawy o finansach publicznych obejmuje czynności z zakresu zarządu mieniem komunalnym. Przytoczyć w tym miejscu należy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do zadań wójta (prezydenta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Stosownie natomiast do art. 43 tej ustawy mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 tej ustawy oświadczenie woli w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Z tego wynika, że zaskarżony przepis § 8 ust. 2 uchwały narusza zasady techniki prawodawczej, które zostały zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz. U. Nr 100, poz. 908). Dział VII załącznika do tego rozporządzenia reguluje zasady techniki prawodawczej w odniesieniu do projektów aktów prawa miejscowego. W myśl § 143 tego załącznika do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m. in. w dziale VI. Stosownie zaś do mieszczącego się w dziale VI załącznika przepisu § 137 - w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis § 8 ust. 2 uchwały upoważniający Prezydenta Wrocławia do udzielenia kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych pełnomocnictwa do umarzania należności, w istocie powtarza treść art. 47 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nie posiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zatem upoważnienie prezydenta miasta do udzielenia pełnomocnictwa kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej wynika wprost z przytoczonego art. 47 ustawy o samorządzie gminnym. Powtórzenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym stanowi istotne naruszenie § 137 załącznika do rozporządzenia w sprawie " Zasad techniki prawodawczej ". Potwierdza to orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że nie jest dopuszczalne powtórzenie w jakimkolwiek akcie wydanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych. Powtórzenie bowiem regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania sytuacji gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy. Dlatego też powtórzenie treści ustawy w akcie wydanym przez organ samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa ( wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1992 r., II SA/ 99 / 92 – ONSA 1993 / 2/ 44, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1993r. SA/ Wr 1793/ 93 – OSS 1995 / 4/ 142, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. II SA/ Wr 1179/ 98 – OSS 2000/ 1/ 17 ). Gmina Wrocław w odpowiedzi na skargę zarzuciła, iż samorządowe przepisy ustrojowe (art. 46 i 47 ustawy) nie wykluczają możliwości działania gminy przez pełnomocników w rozumieniu prawa cywilnego i nie zawierają zakazu udzielania przez organ wykonawczy gminy pełnomocnictw innym osobom. W celu uzasadnienia tego zarzutu Gmina Wrocław powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003r. III CZP 63/03, OSNC 2004/12/188. Odnosząc się do tego zarzutu, stwierdzić trzeba, iż Sąd podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w tej uchwale, że: "przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984) nie wyłączają możliwości złożenia oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem przez pełnomocnika gminy ustanowionego przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta". Jednak stanowisko to pozostaje bez wpływu na ocenę, że w niniejszej sprawie zaskarżony § 8 ust. 2 uchwały, który upoważnia prezydenta do udzielenia pełnomocnictwa innym osobom w tym kierownikom jednostek organizacyjnych powtarza treść wspomnianego art. 47 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy nieważność przepisu § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji pozostałe argumenty przytoczone przez Gminę Wrocław w odpowiedzi na skargę, m. in. że: umorzenie wierzytelności, rozłożenie ich na raty, odroczenie terminu płatności, odbywa się w formie umów lub ugód cywilnoprawnych, czy też fakt, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującą procedurą, pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), gdyż w dniu orzekania nie miała ona mocy prawnej (§ 12 uchwały NR XXVI/2127/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 9 września 2004r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych jednostek organizacyjnych Gminy Wrocław, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych).