II SA/Ol 715/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ładzie następującym: Janina Kosowska Tadeusz Lipiński Beata Jezielska (spr.) Grażyna Wojtyszek Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1/ Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2/ Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania 3/ Orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana . Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2004r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 4 grudnia 2003r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce 365 w I. gm. O. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji, iż przesłanką bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na wniosek J. K., właściciela działki na której zrealizowano inwestycję jest fakt, że w czasie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych inwestor posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a po ich zakończeniu wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, zaś starosta nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu. W ocenie Sądu bowiem wątpliwe jest czy przedmiotowa inwestycja została zakończona w sensie prawnym, gdyż wprawdzie w dniu 17 stycznia 2003 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jednakże brak jest dowodów wskazujących na to, iż takiego pozwolenia mu udzielono, warunek taki zawierała decyzja o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji. Sąd podzielił ponadto stanowisko organów, iż inwestora prowadzącego roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona, nie można traktować jako popełniającego samowolę budowlaną. Wobec jednak tego faktu na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż niezbędne jest określenie obowiązków, jakie winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku zaś braku możliwości doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem - organ może nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części. Wskazano także na konieczność odniesienia się przez organ do kwestii odstępstw projektu budowlanego od warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych decyzją z dnia 28 lutego 2000 r., a także wykonania zaleceń Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawartych w jego poprzedniej decyzji, a przede wszystkim przeprowadzenia postępowania zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. Sąd wskazał ponadto, iż niezbędne jest jednoznaczne ustalenie daty wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem postanowień art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Decyzją z dnia 31 maja 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr 365 w I., gm. O., nałożył na Gminę O. obowiązek opracowania przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe projektu technicznego powykonawczego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wykonania oceny dotychczasowych robót pod kątem ich zgodności z obowiązującym przepisami techniczno-budowlanymi oraz przedłożenia tych dokumentów w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji. Powołując się na wyrok WSA wskazano, iż ponownie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i ustalono, iż za datę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy przyjąć dzień 21 lipca 2003r. tj. dzień w którym przeprowadzono kontrolę budowy. Podano, iż w czasie realizacji budowy inwestor dysponował prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wskazano, iż roboty były przeprowadzone zgodnie z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym i obowiązującymi warunkami technicznymi, a jedyne naruszenie prawa polegało na braku zgody właściciela działki na przeprowadzenie inwestycji, który swoich praw może dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Wskazano, iż inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, lecz brak jest dowodów że takie uzyskał, a zatem w sensie prawnym budowa nie jest zakończona. Podano, iż już po zakończeniu robót Starosta O. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej budowy na działce nr 365, należącej do J. K., a uchylenie tej decyzji spowodowało iż niemożliwe jest obecnie dopuszczenie obiektu do użytkowania. W związku z tym podjęto decyzję w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej odwołał się J. K. Zarzucił, iż ponownie rozpatrując sprawę organ nie uwzględnił okoliczności, iż uchylając pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany stwierdził naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez zgody odwołującego się na wejście na teren jego nieruchomości. Ponadto wskazał, iż obowiązek uzyskania jego zgody na zajęcie pasa nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z eksploatacją urządzeń został nałożony w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w związku z tym inwestor nie ma zgody ma ewentualne wejścia na nieruchomość celem podjęcia określonych wyżej czynności. Podniósł także, iż wprawdzie organ wskazał na możliwość dochodzenia prawa na drodze postępowania cywilnego, lecz w jego ocenie w zakresie kompetencji organów administracji leży rozstrzygnięcie, czy działania organów administracji były zgodne z Prawem budowlanym i ewentualne wskazanie naruszeń prawa. Natomiast nakazanie wykonania oceny dotychczas wykonanych robót pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi nic do sprawy nie wniesie, gdyż wiadomym jest gdzie nastąpiło naruszenie prawa. Ponadto zarzucił, iż organ nie nałożył obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, jak również z decyzją o warunkach zabudowy. Zawarto jedynie lakoniczne stwierdzenie o braku dowodów na to, iż inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu, podczas gdy z informacji uzyskanych przez niego wynika, iż z takim wnioskiem nie występował, zaś pismo inwestora powiadamiające organ o zakończeniu robót nie spełnia wymogów nałożonych decyzją o pozwoleniu na budowę. J. K. wskazał także, iż wprawdzie w uzasadnieniu stwierdzono iż uchylenie pozwolenia na budowę uniemożliwia dopuszczenie obiektu do użytkowania, lecz obiekt ten jest użytkowany. Odwołujący się wyjaśnił, iż nie jest jego celem wstrzymywanie użytkowania całej inwestycji, a jedynie części, która znajduje się na jego nieruchomości, co nie ma wpływu na funkcjonowanie pozostałej części inwestycji. Decyzją z dnia 28 lipca 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż słusznym było podjęcie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestor wybudował obiekt, stwarza bowiem sytuację, w której niemożliwe jest dopuszczenie obiektu budowlanego do użytkowania. Nie oznacza to jedna możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W tej sytuacji sposób legalizacji obiektu określa przepis art. 51 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Jednak ze względu na zakończenie robót nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót, lecz jedną z decyzji o których mowa w art. 51 tj. albo decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, albo nakaz rozbiórki jeżeli doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe. Podniesiono, iż art. 51 Prawa budowlanego nie daje podstawy do żądania od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a brak zgody właściciela nieruchomości nie może stanowić podstawy do nakazu rozbiórki. Spór na tym tle rozstrzygnąć może jedynie sąd cywilny, natomiast decyzja legalizacyjna opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę wniosła pełnomocnik skarżącego, wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji i orzeczenie, iż na podstawie zaskarżonej decyzji nie można zalegalizować budowy. W skardze podniesiono, iż zgodnie z art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego nałożenie obowiązku wykonania określonej czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia określonej dokumentacji, gdyż ten obowiązek sam w sobie nie może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty te mogą jedynie stanowić element postępowania dowodowego, a także podstawę do wydania decyzji w trybie przepisów Prawa budowlanego. Podano, iż skarżący nie uczestniczył w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, mimo iż jest właścicielem nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja. Zatem inwestor nie dysponował gruntem pod zabudowę, co stanowiło podstawę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podniósł, iż pozwolenie na budowę zostało wydane niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, która przewidywała inny przebieg sieci wodno-kanalizacyjnej, zaś inwestor w trakcie robót budowlanych dokonał wielu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, co biorąc pod uwagę iż inwestorem jest gmina jest w ocenie skarżącego karygodne. Podniesiono ponadto, iż legalizacja przedmiotowej inwestycji nie może nastąpić poprzez nakazanie przedłożenia odpowiednich opracowań i dokumentów, gdyż taka możliwość istnieje przy zastosowaniu art. 81c Prawa budowlanego, a organ może w tej kwestii wydać stosowne postanowienie. W związku z tym art. 51 ust. l pkt 2 nie ma tu zastosowania. W rezultacie w ocenie skarżącego naruszenie powołanych przepisów doprowadzi do braku możliwości podjęcia decyzji merytorycznej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, gdyż dostarczenie tych dokumentów stworzy dopiero materiał dowodowy. Ponadto zarzucono, iż art. 51 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie tylko w przypadku, gdy wcześniej wydano postanowienie w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego, a w niniejszej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane. W ocenie skarżącego bowiem art. 51 służy do wymuszenia na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym do uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym także z tego względu decyzja jest niewłaściwa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano iż postanowienie o wstrzymaniu robót odnosi się do robót wykonywanych, a nie wykonanych jak w niniejszej sprawie. Natomiast powołany przez skarżącego art. 81c Prawa budowlanego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy on postępowań związanych z oceną stanu technicznego budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż jako podstawę do wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. , utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, wskazano art. 51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję, nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wskazać jednak należy, iż przedmiotową decyzją nałożono obowiązek opracowania i przedłożenia określonej dokumentacji technicznej. Takie rozstrzygnięcie nie mieści się jednak w dyspozycji art. 51 ust. l pkt 2. Prawa budowlanego. Wprawdzie w powołanym przepisie mówi się o obowiązku wykonania określonych czynności, bez bliższego ich sprecyzowania, jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, przyjętą jeszcze pod rządami Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r., decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu nie może ograniczać się do nakazu przedłożenia określonych dokumentów (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2002r. sygn. akt IV SA 1926/00, niepublikowany, a także w wyroku z dnia 28 września 2000r. sygn. akt II SA/Lu 930/99, niepublikowany). Natomiast po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718), a taki stan prawny uwzględnił organ pierwszej instancji, ustalając iż postępowanie zostało wszczęte w dniu 21 lipca 2003r., ustawodawca określił, iż organ może nałożyć obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, lecz jedynie w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Wprawdzie z akt niniejszej sprawy wynika, iż inwestycja została już zrealizowana, a w związku z tym powołane przepisy - z mocy art. 51 ust. 5 - należy stosować odpowiednio, jednakże nie może to prowadzić do takiej ich interpretacji, która sprzeciwiałaby się zamysłom ustawodawcy. W związku z tym należy podzielić pogląd zawarty w skardze, iż żądanie stosownej dokumentacji może nastąpić jedynie na etapie postępowania dowodowego. Przy czym nie jest słuszne stanowisko organu odwoławczego, iż podstawą do nałożenia takiego obowiązku nie może być art. 81c Prawa budowlanego. Przepis ten zawarty jest bowiem w rozdziale 8, określającym ogólny zakres kompetencji zarówno organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego i daje im uprawnienie do żądania - przy wykonywaniu zadań określonych przepisami Prawa budowlanego - między innymi od uczestników procesu budowlanego, informacji i dokumentów związanych z prowadzeniem robót (ust. l pkt. 1), a w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych - nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Natomiast obowiązek przedłożenia takich dokumentów nie może stanowić treści decyzji, wydanej w trybie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż jego wykonanie nie może doprowadzić do zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem. Ponadto w przypadku, gdyby z przedłożonej dokumentacji wyniknęła konieczność wykonania określonych robót budowlanych lub nawet rozbiórki obiektu lub jego części w oparciu o art. 51 ust. l pkt. l Prawa budowlanego, to organ nie miałby prawnych możliwości nałożenia na inwestora obowiązków w tym zakresie, gdyż nie mógłby wydać kolejnej decyzji w oparciu o art. 51 ust. l Prawa budowlanego. Podnieść ponadto należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż poza naruszeniem prawa własności skarżącego, co na tym etapie postępowania nie należy już do kompetencji organów administracji, lecz sądu cywilnego, inwestor wykonał wszystkie roboty budowlanego zgodnie z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym i obowiązującymi warunkami technicznymi. Wskazać jednak należy, iż organ nie może oceniać prawidłowości wykonanych robót odnosząc się do pozwolenia na budowę, gdyż w odniesieniu do części inwestycji prowadzonej na działce skarżącego zostało ono uchylone. Tym samym brak jest także podstaw do ustalenia, iż inwestycję wykonano zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym tą decyzją. Zatem organ może jedynie odnosić się do ogólnie obowiązujących przepisów, określających warunki techniczne obiektów budowlanych. Przy czym ustalenia w tym zakresie winny opierać się na materiale dowodowym, zebranym w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego Wobec powyższego uznać należy, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.