II OSK 268/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie Jacek Chlebny Stanisław Nowakowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P., M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 467/04 w sprawie ze skargi T. P., M. P. – Cukiernia "T." w S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazów sanitarnych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. P. i M. P., prowadzących Cukiernię "T." w S., na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2004 r., którą została utrzymana w mocy decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lutego 2004 r. o unieruchomieniu zakładu produkcji w Cukierni "T." i zakazie produkcji i sprzedaży ciastek napoleonek i eklerów z kremem budyniowym oraz nakazująca przeprowadzenie mycia i dezynfekcji urządzeń, pomieszczeń i sprzętu produkcyjnego. W uzasadnieniu wyroku przytoczono następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Podstawą podjęcia decyzji przez organy było zgłoszenie w dniu 17 lutego 2004 r. zatruć pokarmowych przez osoby, które twierdziły, iż spożyły ciastka zakupione w cukierni skarżących w dniach 14 i 15 lutego 2004 r. W wyniku kontroli cukierni w dniu 17 i 18 lutego 2004 r. pobrano próbki do badań, które potwierdziły w ciastkach ponadnormatywną liczbę bakterii z grupy coli i obecność pałeczek Salmonella, a w wymazach z rąk personelu i sprzętu potwierdzono obecność pałeczek okrężnicy oraz ponadnormatywną liczbę drobnoustrojów tlenowych mezofilnych, co potwierdza brak reżimu sanitarnego w zakresie czystości. W toku dochodzenia epidemiologicznego ustalono, że zatruciu pokarmowemu uległo 38 osób, w tym 7 dzieci w wieku do 14 roku życia, a 5 osób hospitalizowano. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzje wydane w tej sprawie nie naruszają przepisów art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 676 ze zm.) art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku podejrzenia lub stwierdzenia niewłaściwej jakości zdrowotnej środków spożywczych, dozwolonych substancji dodatkowych i innych składników żywności (Dz. U. Nr 7, poz. 91). Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, iż zostały naruszone przepisy art. 10, 79 § 1 i art. 81 k.p.a., przez to, że organy odmówiły skarżącemu zapoznania się z danymi osobowymi osób, które uległy zatruciu. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd organów, iż podstawę odmowy udostępnienia tych danych skarżącym stanowią przepisy art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). W skardze kasacyjnej skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz § 2 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 stycznia 2003 r., a także art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 10, 79 § 1 i art. 81 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych dotyczy przede wszystkim tego, iż organ administracji pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do wydania decyzji, ponieważ nie było żadnych dowodów i ustaleń, które mogły wskazywać na naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych w cukierni skarżących oraz na to, że źródłem zakażenia pokarmowego były ciastka nabyte w cukierni skarżących. Organy z naruszeniem przepisów doprowadziły do zniszczenia przez skarżących wyrobów oraz odmówiły udostępnienia danych osób, które zgłaszały zatrucia pokarmowe, co uniemożliwiło skarżącym przytoczenie dowodów na okoliczność, iż wyprodukowane przez nich ciastka nie były źródłem zatrucia pokarmowego. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty wskazane w podstawach kasacyjnych sprowadzają się w istocie rzeczy do tego, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ pierwszej instancji - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny naruszył szereg przepisów postępowania i nie miał podstaw do wydania decyzji w przedmiocie unieruchomienia zakładu produkcji w cukierni "T." oraz zakazie produkcji i sprzedaży. Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, że to organ drugiej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, bada prawidłowość orzekania organu pierwszej instancji i samej decyzji. Natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega rozstrzygnięcie organu drugiej instancji i dlatego zarzuty powinny dotyczyć przede wszystkim właśnie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, a nie pierwszej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, z uwzględnieniem zmian w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji przeprowadza postępowanie wyjaśniające, ocenia materiał dowodowy, a także dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia. Natomiast przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest rozstrzygnięcie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu drugiej instancji, w rozpoznawanej sprawie jest to decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2004 r. Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia aktu kontroluje działanie tego organu. Błędnie więc zarzuty skargi, jaki i skargi kasacyjnej odnoszą się w głównej mierze do postępowania przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S. i sprowadzają się do tego, że zgromadzony wówczas materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Rzecz w tym, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego służy nie tyle kontroli decyzji organu pierwszej instancji, co ponownemu rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy w pełnym zakresie. W rozpoznawanej sprawie, w związku z sygnalizowanymi przypadkami wystąpienia objawów zatrucia pokarmowego wśród konsumentów ciastek wyprodukowanych w cukierni "T.", przeprowadzono kontrolę sanitarną w tym zakładzie. W wyniku przeprowadzonej przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. kontroli problemowej ustalono szereg naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, które w ocenie organu pierwszej instancji spowodowały zagrożenie zdrowia ludzkiego, co stanowiło podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie rozpoznając odwołanie, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Wyniki przeprowadzonych badań, które znane były już organowi drugiej instancji potwierdziły zagrożenie i niekorzystny wpływ dla zdrowia ludzkiego środków spożywczych wyprodukowanych w zakładzie produkcji w cukierni "T.". Wymazy sanitarne ze sprzętu produkcyjnego i rąk personelu, poddane analizie ujawniły obecność pałeczek okrężnicy oraz ponadnormatywną liczbę drobnoustrojów tlenowych mezofilnych. W próbkach ciastek spożywczych poddanych badaniom laboratoryjnym stwierdzono ponadnormatywną liczbę bakterii z grupy coli oraz obecność pałeczek Salmonella, a w wyniku przeprowadzonych badań epidemiologicznych personelu zatrudnionego w cukierni "T." ustalono dwóch nosicieli pałeczek schorzeń jelitowych Salmonella. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części, zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wycofanie z obrotu środka spożywczego, a także podjęcie lub zaprzestanie innych działań (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; Dz. U. nr 12 poz. 49 ze zm.). Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego nakazania m.in. wycofania z obrotu środka spożywczego lub użytku innego wyrobu, mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, a także zamknięcie zakładu. Stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych następuje w drodze różnorodnych czynności podejmowanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w szczególności przeprowadzania kontroli. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie, rozpoznając odwołanie zapoznał się z wynikami przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego oraz wynikami badań prób (wymazy sanitarne ze sprzętu produkcyjnego i rąk personelu), w których stwierdzono obecność pałeczek okrężnicy oraz ponadnormatywną liczbę drobnoustrojów tlenowych mezofilnych. Wyniki tych badań i przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego, potwierdziły trafność decyzji organu pierwszej instancji, a także stanowiły dowód, iż środki spożywcze wyprodukowane w zakładzie produkcji w cukierni "T." stanowiły zagrożenie lub miały niekorzystny wpływ dla zdrowia ludzkiego. Tym samym słusznie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił to stanowisko. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że w toku postępowania uniemożliwiono skarżącym zapoznanie się z danymi osobowymi osób, które uległy zatruciu wyrobami pochodzącymi z cukierni oraz z dokumentacją medyczną, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10, 79 § 1 i 81 k.p.a., to jakkolwiek słusznie skarżący wskazali, że obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, to należy zwrócić uwagę, że organy mogą odstąpić od tej zasady (art. 10 § 2 K.p.a.), a ponadto istotne znaczenie ma wyważenie racji przemawiających za prawem strony do udostępnienia danych osobowych oraz dokumentacji medycznej a ochroną praw osób trzecich i ich dóbr osobistych. Skoro państwowy inspektor sanitarny wykonuje swoje zadania przy pomocy podległej mu stacji sanitarno – epidemiologicznej, będącej zakładem opieki zdrowotnej (art. 15 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), to dane personalne osób poddanych w powiatowej stacji sanitarno – epidemiologicznej badaniom w celu ustalenia zakażenia, należało objąć ochroną, zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Udostępnienie dokumentacji medycznej przez zakład opieki zdrowotnej jakimkolwiek innym organom lub podmiotom, niż wskazanym w art. 18 ust. 3 pkt 2-7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, narusza art. 18 ust. 2 tej ustawy i może wobec tego być podstawą roszczeń z art. 19a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wskazane przepisy określają nie tylko podmioty, którym zakład zobowiązany jest udostępnić dokumentację medyczną, ale także przesłanki powstania tego obowiązku oraz zakres przekazywanych danych. Artykuł 18 ust. 3 pkt 2-7 ustawy w takim tylko zakresie uchyla obowiązek zakładu zapewnienia ochrony danych zawartych w dokumentacji medycznej, w jakim zobowiązuje zakład do udostępniania tej dokumentacji określonym organom i instytucjom. Skoro skarżący nie znajdują się w grupie podmiotów, o której mowa w art. 18 ust. 3 pkt 2-7 ustawy, to były podstawy do odmowy udostępnienia skarżącym tych danych. Ponadto, należy zauważyć, że dane osób, które uległy zatruciu nie mają zasadniczego znaczenie w tej sprawie, bowiem nie chodzi o przesądzenie, kto uległ zatruciu, ani także, czy zatrucie określonej osoby nastąpiło w wyniku spożycia ciastek wyprodukowanych przez skarżących, ale o to że w wyniku naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w cukierni skarżących powstało zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, które zostało potwierdzone poprzez badania próbek ciast, próbek ze sprzętu oraz próbek pobranych od personelu. Właśnie to zagrożenie stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Decyzja ta ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Skarżący podnieśli także, że wątpliwości budzą wyniki badań dwóch pracownic zatrudnionych w zakładzie produkcji w cukierni "T.", u których organ inspekcji sanitarnej w S. stwierdził nosicielstwo salmonelli, bowiem wykonane zostały także niezależne badania w Powiatowej Stacji Sanepidu w Szczecinie, które nie potwierdziły nosicielstwa salmonelli u tych osób. W wyniku badania przeprowadzonego w dniu 17 lutego 2004 r. stwierdzono, że dwie pracownice są nosicielami pałeczek schorzeń jelitowych Salmonella Entertidis. Natomiast niezależne badania zostały przeprowadzone przez Wojewódzką Stację Sanepidu w Szczecinie dopiero w dniu 23, 26 lutego i 1 marca 2004 r. (badanie B. S.) oraz w dniach 2,3, i 4 marca 2004 r. (badanie Ż. K.), czyli po upływie co najmniej 6 dni od daty badania wykonanego przez organ inspekcji sanitarnej w S. W związku z okresem jaki upłynął pomiędzy tymi badaniami, nie sposób podważyć wyników badań wykonanych przez organy Inspekcji Sanitarnej w S., gdyż badania wykonane przez Wojewódzką Stację Sanepidu w Szczecinie nie wykluczają, że pracownice te mogły być nosicielkami pałeczek schorzeń jelitowych Salmonella Entertidis w dniu 17 lutego 2004 r. Mając te wszystkie względy na uwadze należało uznać, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2005 r. odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.