I OSK 207/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Włoskiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1508/05 w sprawie ze skargi L. O. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wypłatę odszkodowania za szkodę powstałą w następstwie decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. IV SA/Wa 1508/05 uchylił postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] [...], którym – na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. – zwrócono podanie L. O., z dnia 31 marca 2005 r., żądającego odszkodowania za szkodę powstałą na skutek aktów nacjonalizacyjnych, przejmujących na własność państwa Młyn Wodno-Turbinowy w [...], których nieważność stwierdzono decyzją Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] [...]. Minister bowiem stwierdził, że – wobec uchylenia, z dniem 1 września 2004 r., art. 160 k.p.a. (art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 162, poz. 1692) – sprawa nie podlega już rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, i roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym na podstawie art. 4171 § 2 k.c. Sąd uznał natomiast, że – chociaż nie ma podstaw do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej – nie oznacza to, aby zastosowanie znajdował art. 66 § 3 k.p.a., gdyż sąd powszechny pozostaje właściwy tylko wówczas, kiedy Skarb Państwa odmówi zaspokojenia roszczenia, i dlatego najpierw należało ustalić, czy Minister – lub jaki inny organ – jest legitymowany do reprezentowania Skarbu Państwa, gdy chodzi o roszczenie odszkodowawcze. "W sprawie nastąpiło więc naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do zwrotu podania i przedwczesnego skierowania sprawy na drogę sądową bez wyjaśnienia istotnych okoliczności, co do możliwości wypłaty żądanego odszkodowania". Sąd – uwzględniając skargę wobec "uchybienia przepisom postępowania" – jako podstawę wskazał jednak art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zobowiązał Ministra Gospodarki, aby rozważył wniosek o wypłatę odszkodowania i poinformował skarżącego o zajętym stanowisku. Występując ze skargą kasacyjną Minister Gospodarki jako jej podstawę przytoczył "... naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 66 § 3 k.p.a., art. 417 ust. 1 k.c., art. 4171 k.c. polegającą na niewłaściwej interpretacji art. 66 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji dokonał mylnej konstatacji, iż brak jest podstaw do załatwienia sprawy odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej i w związku z tym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. dokonał zwrotu wniosku (podania) o odszkodowanie, jak również poprzez przyjęcie, że Minister, jako podmiot stosunku cywilno-prawnego jest właściwy do wypłaty odszkodowania w myśl art. 417 ust. 1 k.c. W ocenie sądu organ administracji, w kontekście regulacji Kodeksu cywilnego, uznając roszczenie za uzasadnione – może je zaspokoić jako podmiot właściwy do zapłaty stosownego zadośćuczynienia". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że uchylenie art. 160 k.p.a. pozbawiło organy administracji publicznej możliwości rozstrzygania spraw odszkodowawczych, Minister mógł zatem tylko zwrócić podanie, nakazane zaś wyrokiem zajęcie stanowiska co do wypłaty odszkodowania jest niewykonalne, gdyż nie ma umocowania prawnego w przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma, ani stwierdzenia, że sprawa odszkodowawcza podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, ani też stwierdzenia, aby Minister był właściwym adresatem roszczenia odszkodowawczego, wyrok został więc błędnie zrozumiany, jednak skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, gdyż trafnie zarzuca naruszenie art. 66 § 3 k.p.a., chociaż nie można podzielić przekonania, że ten przepis stanowi normę prawa materialnego. Zarówno ze względu na przedmiot aktu, którego jest częścią, oraz ze względu na przedmiot własnej regulacji, art. 66 § 3 k.p.a. jest normą proceduralną, przy czym znajduje zastosowanie tylko w postępowaniu administracyjnym, i dlatego należy wyjaśnić, czy i jak sąd administracyjny mógł naruszyć ten przepis. Do naruszenia doszło, chociaż nie przez bezpośrednie zastosowanie, lecz w szczególny sposób, poprzez wyrażenie wiążącej opinii prawnej – i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania – od której organ nie jest władny odstąpić, a która jest rezultatem błędnej wykładni. Jak stanowi art. 66 § 3 zd. 1 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W pierwszym przypadku nie można tylko ustalić organu właściwego, jednak charakter sprawy nie budzi wątpliwości, natomiast w drugim – kiedy właściwy jest sąd powszechny – podanie podlega zwrotowi dlatego, że sprawa nie ma administracyjnego charakteru w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Uchylenie art. 160 k.p.a. – którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 4171 § 2 k.c. – spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.a., do rozpoznawania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.a.) Okoliczność, że w sprawie cywilnej pozwanym może być Skarb Państwa reprezentowany przez organ administracji publicznej – jak również okoliczność że sprawa cywilna może być przedmiotem pozasądowej ugody – nie zmienia charakteru sprawy; nie znajduje więc uzasadnienia prawnego pogląd, aby organ administracji publicznej prowadził postępowanie administracyjne w sprawie, której nie jest władny rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.