II OSK 257/05

Sygn.akt II OSK 257 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 listopada 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Tomasz Zbrojewski (spr), , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 496/04 w sprawie ze skargi Gminy Działoszyn na decyzję Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr DlOŚoa-17/2921/04/ds w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Gminy Działoszyn na rzecz Ministra Środowiska kwotę 372,80 zł (trzysta siedemdziesiąt dwa 80/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kwotę 272,80 zł (dwieście siedemdziesiąt dwa 80/100) wynagrodzenia adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 496/04, po rozpoznaniu skargi Gminy Działoszyn, uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr DIOŚoa-17/2921/04/ds w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy Działoszyn od decyzji Wojewody Łódzkiego Nr 7 z dnia 24 lutego 2004 r. w przedmiocie udzielenia Spółce A {S.A.] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadów poprzez wykorzystywanie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii. W motywach orzeczenia Sąd I instancji podniósł, iż od tego rozstrzygnięcia odwołanie oprócz strony skarżącej wniosło także szereg innych podmiotów. Zaskarżona decyzja rozstrzyga jedynie kwestie związane z wniesieniem odwołania przez jeden z odwołujących się podmiotów, co oznacza, iż w kwestii pozostałych odwołań muszą zapaść kolejne decyzje. Taka sytuacja jest według Sądu, niedopuszczalna. Spowoduje bowiem rozstrzygnięcie jednej kwestii szeregiem decyzji administracyjnych. W ocenie składu orzekającego, problematyka poszczególnych odwołań powinna zostać zawarta w jednej decyzji, która kończy postępowanie w danej instancji. Wynika to z art. 138 § 1 kpa, w którym wskazuje się, iż w wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy wydaje decyzję, nie zaś szereg decyzji (użycie w zdaniu wstępnym liczby pojedynczej). Naruszenie tej zasady było przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił jednocześnie, iż w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na brak wskazania przez Gminę konkretnego interesu prawnego, który wynikałby z właściwych norm prawa materialnego, zasadne było umorzenie przez Ministra Środowiska postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania skarżącej Gminy winno było jednak nastąpić łącznie z rozpoznaniem przez Ministra odwołań pozostałych podmiotów od decyzji organu I instancji. Sąd podzielił stanowisko skarżącej Gminy, iż Minister Środowiska wypowiadając się, o możliwości dopuszczenia Gminy do postępowania na prawach strony (art. 31 kpa) wyszedł poza żądanie strony, gdyż wniosek taki nie został sformułowany. Wskazane uchybienie nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podobnie jak bez znaczenie pozostawał fakt nie ustosunkowania się przez organ odwoławczy do pisma Gminy z dnia 8 marca 2004 r. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Środowiska wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uzasadniając podniesiony zarzut, strona skarżąca odwołała się do treści art. 62 kpa, wywodząc, iż w sprawach, w których prawa lub obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Skoro w takim przypadku sprawy mogą, ale nie muszą być załatwione przez wydanie jednej decyzji, to tym bardziej można wydać odrębne decyzje, jeżeli odwołania wniosły podmioty do tego nieuprawnione. Odnosząc się z kolei do treści art. 138 § 1 kpa podniesiono, iż nie zawsze możliwe jest rozstrzygnięcie wszystkich odwołań w jednej decyzji. Wydanie jednej decyzji w postępowaniu odwoławczym jest zasadne, gdy rozstrzygnięcie opiera się na tej samej podstawie faktycznej i prawnej z art. 138 kpa. Jeżeli jednak rozstrzygnięcia zapadające w stosunku do poszczególnych odwołujących się oparte są na różnych podstawach, powinny zapaść odrębne decyzje. Niezasadne byłoby bowiem uczestniczenie w postępowaniu odwoławczym, wywołanym wniesieniem odwołania przez strony postępowania, podmiotu, który stroną nie jest. A zatem, sprawa odwołania wniesionego przez nieuprawniony podmiot powinna być, jego zdaniem, rozpatrywana odrębnie. Ponadto zwrócono również uwagę, że gdyby nawet uznać, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powinien wydać jedną decyzję w związku z wniesionymi odwołaniami, to wydanie odrębnych decyzji poszczególnym odwołującym się można uznać za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyznał przecież, że Gminie nie przysługuje przymiot strony i umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn było w istocie rzeczy rozstrzygnięciem prawidłowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany wskazanymi w niej podstawami i wnioskami. Z urzędu mogą być brane pod uwagę tylko przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdzić należy, iż zasługuje on na uwzględnienie. W myśl tego przepisu, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części w sytuacji, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji, miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Co więcej ów wpływ na wynik sprawy winien być istotny. Wydaje się więc, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, wydanego w oparciu o wskazaną normę prawną winno być tak sformułowane, by z jego treści jednoznacznie wynikało, iż rozstrzygnięcie organu administracyjnego dotknięte jest wadą na tyle istotną, że konieczne jest jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Warunku takiego nie spełnia uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. Wynika z niego bowiem, jak słusznie zauważyła to strona wnosząca skargę kasacyjną, że umorzenie postępowania odwoławczego przez Ministra Środowiska z uwagi na brak przymiotu strony Gminy Działoszyn w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa było w pełni uzasadnione. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko organu, dokładnie wyjaśniając, dlaczego jego zdaniem Gmina Działoszyn nie posiada przymiotu strony. Wyraźnie podkreślił również, iż podstawą uchylenia decyzji organu II Instancji była tylko i wyłącznie okoliczność wydania wbrew postanowieniom art. 138 § 1 kpa odrębnej decyzji administracyjnej. Ze stanowiskiem co do konieczności rozpoznania wszystkich odwołań w ramach jednej decyzji administracyjnej polemizuje autor skargi. Odwołując się do treści art. 138 § 1 kpa i art. 62 kpa wskazuje, iż skoro sprawy mogą choć nie muszą być załatwiane przez wydanie jednej decyzji, to tym bardziej można wydąć odrębne decyzje, jeżeli odwołania wniosły podmioty nie będące do tego uprawnione. Stanowisko powyższe jest częściowo uzasadnione, mimo że odwołanie się do treści art. 62 kpa jest nietrafne w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Problematyka zastosowania przepisu art. 62 kpa wzbudza szereg wątpliwości zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i judykaturze. Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Z powyższego wynika, że o dopuszczalności rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu może zadecydować wystąpienie łącznie trzech wyraźnie określonych w nim przesłanek. Przy czym zwrot "można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie" oznacza, iż organ administracji publicznej nie jest wcale do tego zobligowany. Podkreślić w tym miejscu wypada, iż prowadzenie jednego postępowania w kilku sprawach w trybie art. 62 kpa kończyć się będzie wydaniem odrębnej decyzji w każdej sprawie. Oznacza to, że złożenie odwołania od jednego z tych rozstrzygnięć nie będzie decydowało o zaskarżeniu pozostałych, nawet jeśli prowadzone było w tych sprawach jedno postępowanie. Natomiast w przypadku, gdy prowadzone jest tylko jedno postępowanie administracyjne przepis art. 62 nie będzie miał zastosowania. Takie postępowanie zawsze zakończy się wydaniem jednej decyzji administracyjnej. Z taka właśnie sytuacją, jak trafnie zauważył to Sąd I instancji mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić przy tym wypada, że gdy prowadzone jest jedno postępowanie administracyjne, to bez znaczenia pozostaje fakt, czy w danej sprawie będącej przedmiotem postępowania występuje jedna strona, czy też mamy do czynienia z wielością stron. Jednakże złożenie odwołania od wydanej w tym postępowaniu decyzji przez jedną ze stron odmiennie aniżeli na gruncie art. 62 kpa oznacza zaskarżenie decyzji w jej całokształcie. Obejmuje zatem nie tylko zaskarżenie decyzji, w części dotyczącej rozstrzygnięcia sytuacji prawnej strony wnoszącej odwołanie, ale również rozstrzygnięcia sytuacji prawnej pozostałych stron. Zgodzić się zatem trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że odwołania od takiej decyzji złożone przez kilka podmiotów winny być rozstrzygnięte jedną decyzją administracyjną. Wynika to bowiem z redakcji art. 138 § 1 kpa. Mimo tak wyraźnego sformułowania art. 138 § 1 kpa można uznać w szczególnych sytuacjach za dopuszczalne wydanie w jednej sprawie administracyjnej w ramach postępowania odwoławczego odrębnych decyzji administracyjnych, pod warunkiem jednak, że decyzje te będą podjęte w stosunku do różnych podmiotów w wyniku rozpoznania ich odwołań i nie będą się wzajemnie wykluczały. Przyjmuje się w orzecznictwie jak i w doktrynie, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Wystarczające jest również dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, co powoduje, iż skutecznym będzie odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Weryfikacja takiego stanowiska strony powinna nastąpić w trybie procesowym, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego.. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego ( z uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA, z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz.119 ). W przypadku wielości stron postępowania i wielości odwołań, obowiązek zbadania przez organ odwoławczy przymiotu strony ( posiadania interesu prawnego i jego naruszenia kwestionowanym aktem administracyjnym ) odnosi się do każdego odwołującego z osobna. W przypadku ustalenia, iż niektórzy z odwołujących nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, będzie zachodziła konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym różnych, odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego odwołującego. Sprawa nie przestaje przez to być jedną sprawą administracyjną. Rozstrzygnięcia te, z punktu widzenia przejrzystości podejmowanych czynności procesowych, powinny być zawarte w jednej decyzji. Nie mniej jednak, w przypadku wydania więcej niż jednej decyzji, każdej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego odwołującego się, nie można mówić o naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oczywiście pod warunkiem, co zostało już wyżej powiedziane, iż rozstrzygnięcia te nie będą się wzajemnie wykluczały. Reasumując, należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyeliminował zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w/w ustawy.