IV SA/Wa 496/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Protokolant Joanna Dziedzic po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz Gminy D. od Ministra Środowiska kwotę 440 zł (sł. czterysta czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy D. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie udzielenia "W." S.A. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadów poprzez wykorzystywanie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii. W uzasadnieniu decyzji Ministra wskazano, iż Burmistrzowi Miasta i Gminy D. ani samej reprezentowanej przez burmistrza gminie nie przysługują prawa strony w postępowaniu, którego przedmiotem ma być wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 26 ust. 1 i 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Postępowanie w tym przedmiocie nie dotyczy żadnych praw ani obowiązków konkretnej Gminy. Rozstrzygniecie organu I instancji nie dotyczy gminy, jako osoby prawnej, nie przysługuje jej więc status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Gmina nie może także żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu na zasadach określonych w art. 31 K.p.a., gdyż nie jest ona organizacją społeczną w rozumieniu tego przepisu. Także przepisy o samorządzie terytorialnym nie wyposażyły gminy w generalną legitymację prawną do występowania na prawach strony we wszystkich postępowaniach dotyczących wykonywania przez gminę zadań publicznych np. dotyczących ochrony środowiska. W skardze wniesionej przez Burmistrza Miasta i Gminy D. podniesiono, iż rozstrzygniecie Ministra narusza art. 2, 3 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W skardze wskazano dodatkowo, iż Gmina na etapie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] ubiegała się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jako jego strona. Wojewoda kwestie te powinien rozstrzygnąć w drodze postanowienia, wydanego na podstawie art. 123 K.p.a. Natomiast wojewoda kwestie te rozstrzygnął w piśmie z dnia 19 lutego 2004 r. (nr [...]). Od pisma tego skarżąca Gmina wniosła zażalenie dostarczone Wojewodzie [...] w dniu 10. marca 2004 r. Do kwestii tej nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu Minister Środowiska. Zarzucono także, iż Minister błędnie zinterpretował odwołanie, odnosząc się do możliwości dopuszczenia gminy do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 K.p.a. gdy w istocie Gmina ma swój własny interes prawny do udziału w postępowaniu. Gmina wywodzi go z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów ustawy o odpadach nakładających na gminy obowiązek uchwalania planów gospodarki odpadami. Skoro zatem odwołanie wniósł podmiot, który ma swój interes prawny, a więc jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., umorzenie postępowania odwoławczego było bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, iż Gminie nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowania. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej Gminy wyjaśnił, iż pomimo wskazania w skardze, jako strony skarżącej Burmistrza Miasta i Gminy D., to w istocie burmistrz w tym przypadku działał jedynie jako reprezentant Gminy i podmiotem wnoszącym skargę jest Gmina D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Jak wynika z akt sprawy przedstawionych Sądowi, od decyzji tej wniosło odwołanie także szereg innych podmiotów (pismo Wojewody [...] z dnia 16 marca 2004 r.). Tymczasem przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji są jedynie kwestie związane z wniesieniem odwołania przez jeden z odwołujących się podmiotów. Oznacza to, iż w kwestii rozstrzyganych przez organ I. instancji muszą zapaść kolejne decyzje. Prowadziłoby to do sytuacji rozstrzygnięcia jednej kwestii szeregiem decyzji administracyjnych, co w ocenie Sądu jest niedopuszczalne. Kwestie związane z rozpatrzeniem poszczególnych odwołań powinny zostać zawarte w jednej decyzji, która kończy postępowanie w danej instancji. Wynika to z art. 138 §. 1 K.p.a. w którym wskazuje się, iż w wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy wydaje decyzję nie zaś szereg decyzji (użycie w zdaniu wstępnym liczby pojedynczej). Naruszenie tej zasady prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Równocześnie trzeba określić jako bezpodstawne twierdzenie skarżącej Gminy, iż w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia dotyczącego zbierania i poddawania odzyskowi odpadów dla podmiotu trzeciego gminie może przysługiwać generalna legitymacja do udziału w nim, jako stronie postępowania. Sytuacja taka bowiem może dotyczyć jedynie przypadków, gdy rozstrzygniecie ingeruje w prawnie chronione interesy gminy (np. jako właściciela mienia komunalnego). Ponieważ bowiem decyzja nie nakłada na gminę żadnego obowiązku, w świetle art. 28 K.p.a., status strony może być wywodzony jedynie przy wykazaniu określonego interesu prawnego. Interes taki musi wynikać z konkretnych regulacji normatywnych przyznających konkretne uprawnienie do ochrony indywidualnego prawa podmiotowego. Uprawnienie takie nie wynika z pewnością z art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepis ten określa bowiem zakres zadań gminy, nie wskazując konkretnych roszczeń z jakimi gmina może występować w celu skutecznego wykonywania tych zadań. Zakres praw i obowiązków na tym polu określają odrębne regulacje, które jednak nie wskazują generalnej możliwości występowania gminy w postępowaniach prowadzonych przez inne organy a związanych przedmiotowo z zakresem zadań gminy. Regulacji takich nie zawiera w szczególności ustawa o odpadach, w tym przywoływane w skardze przepisy określające zadania gmin w zakresie opracowywania i uchwalania gminnych planów gospodarki odpadami (art. 14-15 ustawy o odpadach). Uprawnienie takie nie wynika też bezpośrednio z regulacji tej ustawy dotyczących obowiązku zasięgania opinii wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przed wydaniem zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami (art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach). Regulacje te w sposób wyczerpujący określają zakres uprawnień procesowych gminy w ramach procedury wydawania zezwoleń. Wprowadzenie obowiązku opiniowania byłoby całkowicie nieracjonalne gdyby, w intencji ustawodawcy, gminie przysługiwał ogólny status strony w takim postępowaniu. Strona bowiem może wyrażać swoją opinię z mocy samych regulacji K.p.a. określających obowiązek zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 i 81 K.p.a.). Prowadzi to do wniosku, iż w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na brak wskazania w dotychczasowym postępowaniu przez Gminę konkretnego interesu prawnego, który wynikałaby z właściwych norm prawa materialnego, zasadne było umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 §.1 pkt 3 K.p.a., w związku z odwołaniem Gminy. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno jednak, jak wskazano wcześniej, nastąpić łącznie z zapoznaniem odwołań pozostałych podmiotów od decyzji organu I. instancji. Zasadny jest natomiast zarzut skargi, iż organ II. instancji w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się do kwestii pisma skarżącej Gminy z dnia 8 marca 2004 r., określanego mianem zażalenia. Kwestia ta była podnoszona w odwołaniu a więc nie odniesienie się do niej stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Trzeba jednak uwzględnić, iż K.p.a. nie przewiduje rozstrzygania kwestii statusu strony przez organ prowadzący postępowanie w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 123. nie może więc w tej kwestii być mowy także o stosowaniu środków odwoławczych, jakim jest zażalenie. Wywody skarżącej Gminy w tym zakresie są chybione. Stąd, w konkretnym przypadku, nie odniesienie się organu odwoławczego do kwestii wniesionego zażalenia, stanowi co prawda naruszenie prawa, lecz nie prowadziłoby samodzielnie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnośnie bowiem do stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, Sąd uwzględnia skargę jedynie, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Należy podzielić także stanowisko skarżącej Gminy, iż organ wypowiadając się o możliwości dopuszczenia Gminy do postępowania na prawach strony (art. 31 K.p.a) wyszedł poza żądanie skarżącej, gdyż wniosek taki nie był sformułowany. Jednak także to uchybienie nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Środowiska odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. rozpatrzy łącznie.