II OSK 103/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Izabelin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 1220/05 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 26 lutego 2003 r. Nr V/25/2003 w przedmiocie zatwierdzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu wsi Hornówek, Gmina Izabelin oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 listopada 2005 r., rozpoznając skargę A. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Izabelin Nr V/25/2003 z dnia 26 lutego 2003 r. w części dotyczącej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do drogi określonej symbolem 8klg – ul. Działkowej na odcinku działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 95/3 obręb Hornówek. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem procedury planistycznej przewidzianej w art.18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zwanej dalej ustawą, przewidującym, że o terminie wyłożenia projektu planu powiadamia się właścicieli nieruchomości, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone poprzez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Skarżącego, który jest współwłaścicielem działki objętej projektem planu, nie zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu, mimo że plan ten rozstrzygał o przebiegu linii rozgraniczającej ulicę Działkową, do której przylega działka skarżącego, w taki sposób, że część działki skarżącego została objęta liniami rozgraniczającymi tę ulicę, której szerokość w planie określono na 9 m. Sąd powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r. sygn. akt II RN 100/01 (OSNAPU 2003, nr 9 poz. 212) przyjmujące, że bez znaczenia jest okoliczność, że wprowadzone do aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia nawiązują do treści miejscowego planu uchwalonego prze dniem 1 stycznia 1995 r. z tego względu, że uprzednio obowiązująca procedura przewidywała jedynie składanie wniosków, natomiast nie dopuszczała możliwości skorzystania z drogi prawnej przez każdego, w tym przez właściciela nieruchomości, którego interes lub uprawnienie zostało naruszone w projekcie planu i organy gminy nie są zwolnione od zachowania przy uchwalaniu nowego planu procedury planistycznej przewidzianej w ustawie, chociażby ustalenia planu były tożsame z ustaleniami planu uchwalonego poprzednio, które już wtedy naruszały prawem chroniony interes prawny właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji ustalenia zaskarżonego planu tak jak i uprzednio obowiązującego planu naruszają interes prawny skarżącego i wobec tego obowiązkiem Wójta Gminy Izabelin było stosownie do wymagań art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy zawiadomienie skarżącego na piśmie o wyłożenie projektu planu. Rada Gminy Izabelin wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Skarga kasacyjna podnosi, że w uprzednio obowiązującym planie miejscowym przewidziano poszerzenie istniejącej ulicy, do której przylega działka skarżącego określając przebieg linii rozgraniczających w taki sposób jak czyni to zaskarżony plan, który przewiduje przebieg ulicy Działkowej na odcinku położenia działki skarżącego, dokładnie w tym samym miejscu. Postanowienia planu zawierające nowe przepisy prawa miejscowego nie zmieniły dotychczasowych ustaleń i skarżący jako właściciel działki mógł i może korzystać z tej nieruchomości z wyłączeniem innych osób w identycznym zakresie jak korzystał pod rządami uprzednio obowiązującego planu. W ocenie skargi kasacyjnej w tych okolicznościach faktycznych nie jest możliwe wykazanie na czym polega naruszenie interesu prawnego skarżącego czyli uszczerbek jakiego faktycznie doznaje sfera jego materialnoprawnych uprawnień jako właściciela działki. W ocenie wnoszącej kasację, z ustalonych faktów naruszenia interesu prawnego właściciela przez stary plan miejscowy i powielenie jego ustaleń przez plan nowy, wynika logicznie wniosek dokładnie przeciwny, zgodnie z którym do naruszenia sfery interesów dojść nie mogło. Sąd zastosował przepis art. 18 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy wobec faktycznego niewypełnienia jego dyspozycji; tym samym nie istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Izabelin w sprawie zatwierdzenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 140 kc właściciel ma prawo korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, jednakże w granicach jej społeczno-gospodarczego przeznaczeniem rzeczy oraz ustaw i zasady współżycia społecznego. Ustawowe ograniczenie w zakresie sposobu wykonywania własności wynika zwłaszcza z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania własności. Niedopuszczalne jest zatem formułowanie poglądów o naruszeniu prawnie chronionych interesów, jeżeli nie ma podstaw do jednoczesnego postawienia konkretnego zarzutu naruszenia procedury planistycznej. Wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest trafne stanowisko skargi kasacyjnej, że po stronie gminy nie było obowiązku zawiadamiania skarżącego na piśmie o wyłożeniu projektu planu miejscowego stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy. W rozpoznanej sprawie jest okolicznością niesporną, a eksponuje ją również uzasadnienie skargi kasacyjnej, że zarówno uprzednio obowiązujący plan miejscowy jak i plan zaskarżony przewidują przebieg linii rozgraniczających ulicę Działkową przez teren działki należącej do skarżącego. Oznacza to, że wykonywanie prawa własności przez skarżącego w stosunku do terenu, działki, który znalazł się w liniach rozgraniczających ulicę uległo ograniczeniu w związku z takimi zapisami w planach, bowiem takie ustalenia planu powodują, że skarżący nie może ogrodzić działki w jej granicach, na terenie objętym tymi liniami. Takie ustalenia planu niewątpliwie naruszają interes prawny skarżącego jako właściciela działki w swobodnym nieograniczonym jej korzystaniu narzucając określony reżim co do możliwości ogrodzenia jej do strony wymienionej ulicy. Z eksponowanej w skardze kasacyjnej okoliczności, z której strona wywodzi swój pogląd, że ustalenia zaskarżonego planu nie naruszyły interesu prawnego skarżącego, bowiem poprzedni plan przewidywał identyczne rozwiązania i wobec tego tak samo ograniczał prawa skarżącego do wykonywania prawa własności w stosunku do części działki można wyprowadzić wyłącznie wniosek, że w taki sam sposób, jak czyniły to ustalenia uprzednio obowiązującego planu, prawa skarżącego co do realizacji wykonywania prawa własności zostały uszczuplone w zaskarżony akcie. Z tej zbieżności treści planu w tej mierze wypływa jedynie wniosek, że sytuacja skarżącego co do jego uprawnień w sposobie wykonywania własności dla tej części terenu nie uległa zmianie z czego nie można jak czyni to skarga kasacyjna wyprowadzać, że te ustalenia zaskarżonego planu nie naruszyły interesu prawnego skarżącego. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego w sposobie wykowywana własności i wobec tego gmina uchwalając plan na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stosownie do wymagań jej art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) była zobowiązana do powiadomienia skarżącego na piśmie o wyłożeniu projektu planu czego zaniechała. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu jest argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, że gmina stosownie do treści art. 33 ustawy mogła dokonać zapisami planu ograniczenia uprawnienia właścicieli w zakresie sposobu wykonywania własności, bowiem zawarte w tym uregulowaniu uprawnienie nie zwalniało od zachowania przewidzianej procedury planistycznej a przeciwnie w stosunku do osób, których interesy projekt planu naruszał, istniał obowiązek zawiadomienia o jego wyłożeniu. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dawała podmiotom, których uprawnienia naruszał wyłożony projekt planu środki jego zaskarżenia w postaci wnoszenia zarzutów na etapie uchwalania planu i nałożony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) obowiązek powiadamiania o wyłożeniu projektu planu stanowił gwarancję zapewnienia tym podmiotom możliwości skorzystania z przysługujących, w tym zakresie uprawnień. Słuszne jest wobec tego stanowisko Sądu I instancji, że naruszenie procedury planistycznej polegające na niezachowaniu względem skarżącego wymagań wynikających z wymienionego przepisu dawało podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanej w sentencji wyroku części zaskarżonego aktu na gruncie uregulowań art. 27 ustawy. Ubocznie jedynie należy zwrócić uwagę, bowiem nie jest to przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji niepoprawnie przywołał podstawę procesową swojego orzeczenia przywołując "art. 145 § 2 pkt 2 ppsa" zamiast "art. 147 § 1 ppsa". Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.