I OSK 869/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig -Maciszewska sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1995/04 w sprawie ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2005 r. I SA/Wa 1995/04 oddalił skargę P. SA w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...], Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Definicję strony postępowania określa art. 28 kpa, który wymaga dla określenia statusu strony wykazania, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości stanowiącej działkę 73 o pow. 28641 m2, położonej w [...] w obrębie B.. Wobec powyższego, aby żądać wszczęcia postępowania nadzorczego powinien wykazać, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że stroną w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Postępowanie to dotyczy bowiem przeniesienia własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na gminę ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich. Inny podmiot ma status strony, gdy wykaże swoje prawo własności do gruntu (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1993 r. I SA 1439/92; z 23 maja 1994 r. I SA 979/93; z 7 maja 1999 r. I SA 1558/98). Dotyczy to zarówno postępowania prowadzonego w trybie zwykłym jak w nadzorczym. Jak wynika z akt sprawy sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w posiadaniu Klubu Sportowego "K.". Klub ten władał nieruchomością na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z 6 marca 1964 r. Klub ten nie był strukturą P. Postępowanie dowodowe nie wykazało, aby P. legitymowały się tytułem prawnym do gruntu. Skarżący wskazywał, że sporna nieruchomość pozostawała w jego zarządzie na mocy decyzji z 1965 r. nr [...] wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], dlatego nie mogła stanowić mienia terenowego organu administracji państwowej ani rad narodowych i wobec tego nie podlegała komunalizacji. Jednakże przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie potwierdziło istnienia takiej decyzji (podany numer decyzji wskazuje na decyzję wydaną w 1969 r. a nie 1965 r.). Zarzut skarżącego, że organ nie podjął starań w kierunku odnalezienia tej decyzji nie jest zasadny. Z pisma z dnia 10 lutego 2004 r. Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta [...] skierowanego do zastępcy dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że poszukiwane były w archiwum miejskim dokumenty dotyczące ustanowienia zarządu na rzecz P., jednakże ich nie odnaleziono. Do przedmiotowego pisma dołączonych zostało szereg dokumentów dotyczących spornej nieruchomości np. decyzja o lokalizacji stadionu, wykaz zmian gruntowych, pozwolenie na budowę itp. Jednakże z dokumentów tych nie wynika prawo zarządu. Wobec powyższego zarzut, że organ nie poszukiwał dokumentów jest bezzasadny. Bezprzedmiotowy dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest zarzut skargi o poczynieniu nakładów na nieruchomości, opłacaniu podatków, zawieraniu z Klubem "K." umów dzierżawy. Również toczące się postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 155 kpa nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi jest bowiem decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Z kolei zarzut skargi dotyczący potwierdzenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. na rzecz P. nie ma znaczenia, gdyż w postępowaniu komunalizacyjnym ustala się przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. na dzień 27 maja 1990 r. W skardze kasacyjnej, którą zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem skarżącego Sąd przy rozpatrywaniu sprawy dokonał swobodnej oceny dowodów nie zważając, że kontrola legalności decyzji wydanych w określonych stanach faktycznych koresponduje z formułą interesu prawnego. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] - powołując się, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 81 pkt.3 k.p.a.). Okoliczność, że P. S.A. w trakcie postępowania komunałizacyjnego (nie ze swej winy - ogłoszenia dokonano na tablicy ogłoszeń, a P. dysponująca wieloma nieruchomościami nie ma technicznych możliwości sprawdzenia ich) nie wniosła uwag odnośnie tej komunalizacji nie stanowi przeszkody do złożenia przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako ostatecznej. W postępowaniu administracyjnym każda rozstrzygana sprawa nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W toku postępowania komunalizacyjnego dotyczącego działki 73 Komisja Inwentaryzacyjna Rady Gminy [...] dysponowała dokumentami geodezyjnymi, z których jednoznacznie wynikał rodzaj użytku wskazujący na to, że działka jest zabudowana. Stan ten nie został potwierdzony w decyzji, gdzie określono działkę jako niezabudowaną. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji dopiero podjęte zostały działania zmierzające do zmiany w tej części prawomocnej decyzji. Doszło do nadużycia prawa, gdyż decyzja powinna być uchylona ze względu na zmianę treści. Sąd oceniając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a toczące się postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 155 k.p.a. nie ma znaczenia w sprawie podważa zasadę trwałości decyzji ostatecznych. P. w dniu 06 marca 1965 roku uzyskało decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] na budowę płyty stadionu KS "K.". Z treści wniosku P. kierowanego do prezydium MRN w [...] z 05 marca 1965 roku o wydanie tej lokalizacji wynika, że teren pod boisko sportowe (jako zastępczy przekazany pierwotnie KS "K.") był przedmiotem przekazania za zgodą PMRN [...] dla P. [...]. Protokół zdawczo - odbiorczy przekazujący w zarząd i użytkowanie teren dla Klubu Sportowego "K." musiał być sporządzony ze względów formalnych przed przekazaniem nieruchomości P. w [...]. PMRN w [...] wyraziło zgodę na przekazanie przez Klub Sportowy terenu działki 861/8 o pow. 28 641 m: dla P., która dokonała budowy stadionu i obiektów tam się znajdujących. W związku z budową hali treningowo- portowej P. uzyskało z UM w [...] decyzję lokalizacyjną nr 83332/8/78 z 01 lutego 1978 roku, a następnie wydana została przez Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego decyzja nr 581/79 o pozwoleniu na budowę hali (decyzje znajdują się w aktach Sądu). Wydanie powyższych decyzji jednoznacznie wskazuje, że P. legitymowało się prawem Zarządu do nieruchomości, gdyż ten warunek zgodnie z przepisami umożliwiał wydanie wskazanych decyzji. Liczne zmiany organizacyjne w P. spowodowały, że decyzja o przekazaniu terenu zaginęła. Jedynym dokumentem, który wskazuje, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Urząd Gospodarki Komunalnej wydał taką decyzję jest pismo P. złożone w toku uzyskiwania lokalizacji, w którym Urząd Miejski w [...] potwierdził pieczęcią z datownikiem 29.10.1979 rok, że m.in. z innymi dokumentami złożono decyzje o przekazaniu P. terenu-działki 867/8 o pow. 28 641 m3 (w aktach sprawy). W postępowaniu wyjaśniającym Urząd Miejski stwierdził, że w swoich aktach też nie posiada decyzji przekazaniu. Skarżący przedkłada wykaz synchronizacyjny, z którego wynika, że działka 867/8 o pow. 28 641 nr według stanu nowego po podziałach, odpowiada skomunalizowanej działce nr 73, na której wybudowano obiekty sportowe. Decyzja lokalizacyjna z 1989 roku powołana w decyzji organu nadzorującego i powołana również w wyroku NSA dotyczy działki sąsiedniej, zabudowanej tylko kortami tenisowymi i nie ma związku ze sprawą komunalizowanej działki. Dowód: wykaz synchronizacyjny potwierdzony przez uprawnionego geodetę, mapa terenu z oznaczonymi obiektami na działce nr 73. Obiekty na działce 867/8 (obecnie nr 73) w tym między innymi halę sportową wybudowano ze środków własnych P., czego Urząd Miejski w [...] nie kwestionuje. Dowód: pismo UM Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem nr [...]. z dnia 20.08.2003 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Nie ulega najmniejszej wątpliwości (co podkreślały sądy administracyjne w setkach orzeczeń), że stronami w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa i właściwa gmina. Pozostałe podmioty, aby być stroną tego postępowania muszą wykazać tytuł prawno-rzeczowy do komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Dokumenty, na które powołuje się skarżący – również w skardze kasacyjnej – nie potwierdzają, aby P. spełniała ten warunek. Z tych względów podniesione przez skarżącego zarzuty należy uznać za chybione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.