I OSK 652/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Irena Kamińska Joanna Runge – Lissowska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J., J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1486/05 w sprawie ze skargi A. J., J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. J. i A. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24.11.2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1486/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...]. Decyzją tą utrzymana została w mocy decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], którą została nałożona kara pieniężna w wysokości 750 zł na rzecz A. J. i J. J. (prowadzących wówczas działalność gospodarczą pn. "A."), za stwierdzone podczas kontroli skrócenie czasu odpoczynku kierowcy, używanie dwóch urządzeń rejestrujących (wykresówek), przy tym typ wykresówek nie był zatwierdzony i przeznaczony do tego typu przyrządu kontrolnego, tj. za naruszenie obowiązków przewidzianych w rozporządzeniu Rady EWG nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego i rozporządzenia nr 382/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że to A. i J. J. prowadzą działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, oni odpowiadają za tę działalność i są podmiotem, który podlega karze (skarżący podkreślili, że kara powinna być wymierzona kierowcy prowadzącemu samochód, bowiem prowadzi on własną działalność, a wiąże ich tylko umowa zlecenia). Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi, że rozporządzenie Rady EWG nr 3820/85 i 3821/85 nie są sankcjonowane w polskim systemie, Sąd podkreślił, że stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 208 ze zm.), kto wykonuje transport drogowy, narusza obowiązki wynikające z ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze, których katalog został zawarty w załączniku do ustawy, a w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów ww. rozporządzeń. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa Międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy, a na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 10.5.2004 r. zaczęło w Polsce obowiązywać prawo Unii, na które składa się prawo pierwotne i wtórne, którego podstawową zasadą jest zasada nadrzędności – kontynuował Sąd, stwierdzając, że obecnie do obowiązujących traktatów należą m.in. Traktat o ustanowieniu Unii Europejskiej, a zgodnie z jego art. 249, do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć rozporządzenia, które są aktami wiążącymi w całości i bezpośrednio stosowanymi w każdym kraju członkowskim, zatem stają się one częścią kolejnych aktów bez potrzeby wdrażania i wywierają skutki bezpośrednie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. J. i J. J., reprezentowani przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytorycznego stanowiska sądu odnoszącego się do najistotniejszego z zarzutów zgłoszonych przez skarżących, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na braku należytego uzasadnienia nieuwzględnienia istotnych zarzutów skargi; - naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp.1.11.1 oraz lp.1.11.9 oraz 1.11.10 pkt 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym – poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ administracji zasadnie przyjął, że na podstawie tych przepisów dopuszczalne jest nałożenie na skarżących kary pieniężnej za naruszenie art. 8 ust. 1 i 7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz za naruszenie art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (zwanych dalej łącznie "Rozporządzeniami"), poprzez: - niewłaściwe zrozumienie treści (znaczenia) art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp.1.11.1 oraz lp.1.11.9 oraz 1.11.10 pkt 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym, polegające na utożsamieniu naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, bądź - zastosowanie rozszerzającej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że hipoteza tego przepisu prawnego obejmuje również Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; - naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp.1.11.1 oraz lp.1.11.9 oraz 1.11.10 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ administracji zasadnie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jednym z najistotniejszych zarzutów decyzji było to, że na podstawie art. 92 ust 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym było możliwe nałożenie kary za naruszenie przepisów rozporządzenia Rady EWG, a jeśli Sąd nie zgodził się z tym poglądem, to powinien to uzasadnić, a argumentacja wyroku nie może być uznana za spełniającą ten warunek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, sprawia bowiem tylko pozory przeprowadzenia kontroli legalności decyzji. Stwierdzono także, że w tym przepisie jest mowa o wiążącej Polskę umowie międzynarodowej, a prawo wspólnotowe wtórne nie jest umową międzynarodową, a wobec tego brak było podstaw do nałożenia kary. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że prawo wspólnotowe wtórne czerpie swoją moc z umowy międzynarodowej – Traktatu o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Należy wszak mieć na względzie zastosowanie w sprawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Stosownie do tego przepisu: "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Nie budzi wątpliwości, że "prawo stanowione przez organizację międzynarodową", o którym mowa w tym przepisie, to przede wszystkim wspólnotowe prawo pochodne. Prawo to od 1 maja 2004 r. jest wiążące, stosuje się je bezpośrednio i w przypadku kolizji ma pierwszeństwo przed ustawami. Należy podkreślić, że zasada bezpośredniego stosowania wspólnotowego prawa pochodnego w Polsce, wynika nie tylko ze wspomnianego wyżej art. 91 ust. 3 Konstytucji, ale również z art. 249 akapit 2 Traktami ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zgodnie z którym rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże we wszystkich elementach i jest stosowane bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. Przepisy rozporządzeń mające zastosowanie w omawianych sprawach spełniają wymagania bezpośredniej skuteczności, mogą więc być źródłem obowiązków. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzania wspólnotowe zawierają normy określające obowiązki przedsiębiorców dotyczące przestrzegania czasu pracy kierowców, związane z prowadzeniem transportu drogowego. Ponadto rozporządzenia te zobowiązują państwa członkowskie do ustanowienia kar za niewykonanie powyższych obowiązków (zgodnie z brzmieniem art. 17 rozporządzenia 3820/85 "Państwa członkowskie, w odpowiednim czasie i po konsultacji z Komisją, przyjmują i publikują takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia"). Co prawda nie można jednoznacznie stwierdzić, czy te konsultacje z Komisją miały miejsce, ale nie ma to praktycznego znaczenia, ponieważ do przyjęcia i publikacji odpowiednich przepisów krajowych zgoda Komisji nie jest wymagana. Zasady bezpośredniego prawa wspólnotowego nie kwestionował Naczelny Sąd Administracyjny również w orzeczeniach, w których zaprezentował inną ocenę prawną (por. np. wyrok z 27 września 2006 r., I OSK 1261/05, czy wyrok z 5 października 2006 r., I OSK 1319/05). W tych wyrokach stwierdził jednak, że "samo naruszenie określonych przepisów, jeżeli brak jest uregulowań je sankcjonujących, nie rodzi skutków prawnych". NSA podkreślił, że art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, mówi o "umowie międzynarodowej", natomiast obowiązki wynikają z rozporządzenia wspólnotowego, które nie jest taką umową. Nie można jednak podzielić tego stanowiska, ponieważ trzeba mieć na względzie, że z art. 91 ust. 3 Konstytucji nie wynika jedynie zasada bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale również zasada pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. W literaturze podkreśla się, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisem prawa krajowego, a prawem wspólnotowym i rozbieżności tej nie da się usunąć w drodze wykładni, "to zastosowanie musi znaleźć zada pierwszeństwa prawa UE i to niezależnie od rangi porównywalnych norm" – por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 9, Warszawa 2005, s. 459. Zwraca się uwagę, że "jeżeli po stronie prawa UE mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3 ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej tą organizację, wobec - w tym wypadku - z traktatów założycielskich" – tamże, s. 460. Wydaje się, że w rozpatrywanej sprawie doszło do kolizji norm. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego (pochodnego) nad ustawami wymagała więc uzupełnienia treści art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, polegającego na tym, że obowiązek nałożenia kary może wynikać nie tylko z ustaw i umów międzynarodowych, ale również z rozporządzeń wspólnotowych. Do identycznego wniosku prowadzi również inna interpretacja przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Umowa, o której mowa w wyżej wspomnianych przepisach to m.in. Traktat Akcesyjny. Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia, nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez Instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem, prawo wspólnotowe (zarówno pierwotne jak i wtórne) obowiązuje w stosunku do nowego państwa członkowskiego od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań. W literaturze również zwraca się uwagę, że "Europejski Trybunał Sprawiedliwości", interpretując przepisy traktatowe, uznał w utrwalonym orzecznictwie, że akty te stosuje się bezpośrednio w wewnętrznym porządku prawnym państw członkowskich", a wiec pojecie "bezpośrednie stosowanie" użyte w przepisie art. 91 ust. 1 i3 Konstytucji nie ma zatem charakteru autonomicznego pojęcia "konstytucyjnego" – zob. A. Wóbel, Stosowanie prawa międzynarodowego i prawa Unii Europejskiej przez sądu RP, w: K. Wojtowicz (red.) Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, Warszawa 2006, s. 226-227. Rozporządzenia Rady, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie pochodzą sprzed daty akcesji, a więc zostały na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przejęte do polskiego porządku prawnego. Można więc uznać, że rozporządzenia te stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. Z powyższych rozważań wynika, że niespełnienie obowiązków wynikających z rozporządzenia, jest w istocie niespełnieniem obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej. Tym samym można w takiej sytuacji zastosować sankcję przewidzianą w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Trzeba zatem mieć na względzie fakt, że po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, na porządek prawny naszego Państwa składają się dwa reżimy prawne: wspólnotowy i krajowy, których stosowanie opiera się na zasadach wynikających ze wskazanych wyżej postanowień Konstytucji RP i Traktatu Akcesyjnego. Dlatego też współstosowanie przepisów wywodzących się z tych dwóch reżimów prawnych jest nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne. Jeżeli zatem Rozporządzenia EWG nr 3820/85 i nr 382/85 zawierają normy ogólne, ustanawiające określone obowiązki co do posiadania wykresówek, dokonywania w nich stosownych wpisów, przestrzegania maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne oraz przestrzegania dziennego czasu odpoczynku i odsyłają w zakresie ustalania kar do ustawodawstwa każdego z Państw Członkowskich, a takim państwem jest Polska i w prawie polskim znajdują się uregulowania w zakresie nałożenia kar za naruszenie tych obowiązków, to przepisy ustawy o transporcie drogowym mają zastosowanie w tego rodzaju sprawach. Należy też odpowiedzieć na pytanie, jakie znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma fakt, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym został znowelizowany. W obowiązującym obecnie brzmieniu przepis ten stanowi: "kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów (...) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych – podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych". Powstaje więc pytanie, czy nakładanie kary za naruszenie obowiązków wynikających z rozporządzenia wspólnotowego możliwe było także przed nowelizacją ustawy. Zdaniem Sądu, na to pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jak podkreślono wcześniej, obowiązek stosowania rozporządzenia wspólnotowego wynika zarówno z art. 91 ust. 3 lub art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji. W tym kontekście należy uznać, że nowelizacja art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie tworzy nowej sytuacji prawnej, a jedynie usuwa istniejące w tym zakresie wątpliwości. Jest to stanowisko wychodzące naprzeciw wyrażonemu w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości stanowisku, iż "utrzymywanie w mocy przepisu prawa krajowego sprzecznego ze wspólnotowym (nawet jeżeli nie jest on stosowany w praktyce) stwarza sytuację niepewności i dwuznaczności, ponieważ podmioty prywatne nie są pewne co do przysługujących im możliwości korzystania z prawa wspólnotowego". Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy, a wyjaśnienie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia sprawy i przyjętej w niej oceny prawnej jest trafne – w świetle obowiązujących przepisów. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.