II OSK 340/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski ( spr.) Sędziowie Andrzej Gliniecki Bożena Walentynowicz Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 679/05 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej za popełnioną samowolę budowlaną uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 679/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K., uchylił zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej za popełnioną samowolę budowlaną. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., wydanym na postawie art. 49 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustalił wobec A. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z obowiązkiem jej uiszczenia do dnia 31 stycznia 2005 r. Po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na powyższe postanowienie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia opłaty i określił nowy termin na dzień 30 kwietnia 2005 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na powyższe postanowienie A. K. złożył skargę do sądu administracyjnego, która została uwzględniona w trybie autokontroli przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w taki sposób, że uchylił on własne postanowienie w całości oraz postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu uiszczenia opłat - i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. Uwzględniając skargę organ kierował się regulacją art. 59g ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl której wymierzoną opłatę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Na to postanowienie A. K. następnie złożył skargę do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę na postanowienie wydane w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ błędnie zastosował powyższy przepis. Kompetencja organu określona w powyższym przepisie ograniczona jest zakresem żądania skarżącego, a uwzględnienie skargi, może nastąpić jedynie "w całości". W niniejszej sprawie skarga A. K. na postanowienie z dnia 17 lutego 2005 r. nie została uwzględniona w całości, gdyż skarżący domagał się uchylenia rozstrzygnięcia w części dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej. Organ natomiast uchylił rozstrzygnięcia administracyjne w części dotyczącej terminu uiszczenia opłaty, co nie tylko rozminęło się z żądaniem skargi A. K., ale wręcz było dla niego niekorzystne. Określenie bowiem terminu spełnienia obowiązku (choć bez podstawy prawnej) było bardziej korzystne dla skarżącego, niż w sytuacji, gdy takiego określenia brak, bowiem to oznacza natychmiastową wymagalność obowiązku. Sąd podzielił jednocześnie stanowisko organu, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości "umorzenia", uchylenia, czy też zmniejszenia opłaty legalizacyjnej, czego domaga się skarżący. Od powyższego wyroku A. K. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie w całości skargi i uchylenie w całości postanowień wydanych przez organy nadzoru budowlanego. Wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji stanowiska, że w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie. Skarżący podnosi, że budynek, którego dotyczy postępowanie, został wybudowany przed wejściem w życie powyższego przepisu, natomiast po jego wejściu w życie, budynek został "w nieokreślonej części rozbudowany". Skarżący dostrzega w opisanej kwestii "istotne zagadnienie prawne", gdyż wymaga jego zdaniem przesądzenia, czy art. 49 Prawa budowlanego ma zastosowanie wówczas, gdy budynek został wybudowany przed wejściem w życie tego przepisu, a później, po jego wejściu w życie, zostaje w nieokreślonej części rozbudowany. W ocenie skarżącego przepis ten wymaga również wykładni w związku z art. 7 K.p.a., a mianowicie rozważenie jego stosowania w sytuacji, gdy wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej przekracza możliwości finansowe strony. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania - art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez fakt, że uczestnicy postępowania: J., Z. i M. K. zostali pozbawieni ochrony swoich praw poprzez m.in. nie powiadomienie ich o terminie rozprawy w dniu 24 listopada 2005 r., co oznacza zdaniem skarżącego, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania sądowego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. oraz, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest zobowiązany w pierwszym rzędzie do oceny czy w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ta zaś zachodzi, zgodnie z regulacją art. 183 § 2 pkt 5 ww. ustawy, m.in. wówczas gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie w związku z pominięciem zarówno w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego jak i Sądem pierwszej instancji małżonki skarżącego M. K., która mimo posiadanego interesu prawnego nie była zawiadamiana w sprawie ani przez organy administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny. Interes prawny M. K. w sprawie o ustalenie opłaty legalizacyjnej za rozbudowę przedmiotowego budynku wynika z faktu, iż jako małżonka skarżącego była ona, wespół z nim, inwestorką rozbudowy. Świadczy o tym oświadczenie o wspólnie posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożone w toku postępowania zmierzającego do legalizacji rozbudowy przedmiotowego budynku (k. 20 kat sprawy), treść skargi do Sądu pierwszej instancji, w wyniku której zapadł zaskarżony wyrok ("kupiliśmy materiały budowlane"). Mimo to M. K. nie brała udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, również przez pełnomocnika. Występujący przed Sądem pierwszej instancji A. K. mógł być jej pełnomocnikiem, w myśl regulacji art. 35 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże z akt sądowych wynika, że reprezentował jedynie siebie. To zaś oznacza, że prawo M. K. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostało naruszone w sposób, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ww. ustawy, co powoduje nieważność postępowania sądowego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 pkt 5 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.