I OSK 639/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Go 379/05 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od E. G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 24 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Go 379/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego (winno być świadczenia pielęgnacyjnego). W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2004 r. przyznane zostało E. G. świadczenie w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem w kwocie 420 zł na okres od 1 września 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. Zainteresowana nie zgodziła się z powołaną decyzją organu I instancji i w odwołaniu od niej podała, że organ ten przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny (winno być świadczenie pielęgnacyjne) od 1 września 2004 r., podczas gdy Sąd Rejonowy w [...] uznał, że jej syn kwalifikuje się do osób niepełnosprawnych od 7 stycznia 2003 r. do 7 stycznia 2006 r. Wyjaśniła, że od 7 stycznia 2003 r. do kwietnia 2004 r. świadczenie wyrówna jej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a o wyrównanie od 1 maja 2004 r. do 30 sierpnia 2004 r. prosi [...] Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2004 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji motywując to tym, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalone jest na okres zasiłkowy (a więc od 1 września do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego), ale nie wcześniej niż od dnia wpływu prawidłowo wypełnionego wniosku. Nie ma zatem, zdaniem organu odwoławczego, możliwości ustalenia prawa do świadczenia za okres wsteczny. Skoro wniosek został złożony 6 września 2004 r., to od tego miesiąca należało przyznać świadczenie. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżyła E. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podnosiła w skardze, że jej syn wcześniej miał przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Po zmianie przepisów złożyła wniosek do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], który został odrzucony. Dopiero Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z 8 lipca 2004 r. zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu i orzekł, że K. M. (syn skarżącej) kwalifikuje się do osób niepełnosprawnych na okres od 7 stycznia 2003 r. do 7 stycznia 2006 r. Skarżąca wskazała, że orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności otrzymała 2 września 2004 r. W tym czasie nie miała środków do życia, bo organ pomocy społecznej nie udzielił jej pomocy czekając na wyrok Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne sprawy są niesporne. Wynika z nich, że skarżąca wystąpiła już w 2003 r. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o ustalenie niepełnosprawności syna K. M. Decyzją z [...] marca 2003 r. Nr [...] nie uznano K. M. za osobę niepełnosprawną. W wyniku odwołania skarżącej od tej decyzji Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z 8 lipca 2004 r. sygn. akt IV.V 335/03 zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] marca 2003 r. i orzekł, że K. M. kwalifikuje się do osób niepełnosprawnych na okres od 7 stycznia 2003 r. do 7 stycznia 2006 r. i wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna. W wyniku powyższego wyroku Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył orzeczeniem z [...] sierpnia 2004 r. K. M. do osób niepełnosprawnych ustalając, że niepełnosprawność datuje się od 7 stycznia 2003 r. Skarżąca złożyła w dniu 9 września 2004 r. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od 1 maja 2004 r. Według Sądu spór dotyczy kwestii, od kiedy skarżącej przysługuje prawo do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) w art. 16 ust. 1 określa cel, któremu ma służyć zasiłek pielęgnacyjny. Celem tego zasiłku jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca w art. 2 pkt 2 cytowanego przepisu postanowił, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższego uregulowania wynika, że orzeczenie o niepełnosprawności ma charakter konstytutywny. Wynika z niego zarówno to, że wskazana w nim osoba jest niepełnosprawna, jak i to, od kiedy niepełnosprawność występuje. Skoro celem ustawowym zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, to cel ten powinien być realizowany od daty wystąpienia niepełnosprawności, zawartej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zasiłek pielęgnacyjny spełnia swój ustawowy cel od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności lub w czasie nieokreślonym. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy z wyjątkiem m.in. zasiłku pielęgnacyjnego. Do zasiłków pielęgnacyjnych nie ma więc zastosowania art. 3 pkt 10 ustawy. W ust. 2 art. 24 ustawy ustawodawca stwierdził, że prawo m.in. do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wydawałoby się więc, że wykładnia tego przepisu prowadzić powinna do stwierdzenia, że dopiero od chwili uzyskania ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności i innych niezbędnych dokumentów można się domagać przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Takie twierdzenie byłoby jednak, zdaniem Sądu, nieuprawnione. Art. 24 ust. 2 nie uwzględnia bowiem sytuacji, w której orzeczenie o niepełnosprawności stwierdza, że niepełnoprawność wystąpiła przed dniem wystąpienia z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności. Ustawodawca w regulacji zawartej w art. 24 ust. 2 takiej sytuacji nie przewidział. Przepis powyższy ma natomiast zastosowanie do sytuacji, w której data ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności jest tożsama z datą wystąpienia niepełnosprawności. W ocenie Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której skarżąca za okres przed wejściem w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uzyska zaspokojenie swoich roszczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy z 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, a nie otrzyma zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2004 r., tj. przed datą złożenia wniosku. Powyższe rozwiązanie stwarzałoby sytuację, w której ustawowy cel zasiłku pielęgnacyjnego realizowałaby z przerwą niczym nieuzasadnioną. Rozważania te, zdaniem Sądu, znajdują potwierdzenie w przepisach ustawy zasadniczej. Na możliwość bezpośredniego stosowania Konstytucji RP wskazuje art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Oznacza to, że sądy, w tym wojewódzkie sądy administracyjne, mają prawo przy interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych do posługiwania się zasadami zawartymi w Konstytucji. Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej normy wynika zasada sprawiedliwości i równości wobec prawa. Zasady sprawiedliwości społecznej nie są w pełni usystematyzowane. Nie ulega jednak według Sądu wątpliwości, że należy do nich ochrona słabszych ekonomicznie jednostek i grup ludności wyrażająca się w istnieniu odpowiednich usług socjalnych świadczonych przez państwo i różne wspólnoty samorządowe. Zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z ideą państwa prawnego są w Konstytucji RP odpowiednikiem koncepcji socjalnego państwa prawnego. Dziecko niepełnosprawne wymaga szczególnej opieki, leczenia i rehabilitacji. Wiąże się to ze zwiększonymi wydatkami na dziecko. Oznacza to, że w niniejszej sprawie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego powinno być ustalone od dnia, w którym datuje się niepełnosprawność syna skarżącej. Takie działanie z całą pewnością wypełnia zasadę sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając wyrok ten w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono rażące naruszenie: 1. postanowień art. 2 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja skarżącego naruszyła zasady sprawiedliwości społecznej i równość wobec prawa bez jednoczesnego wskazania, na czym to naruszenie polegało, 2. postanowień art. 8 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uznanie, że mogą one stanowić podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego orzeczenia i dają uprawnienia wojewódzkim sądom administracyjnym do orzekania o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, 3. postanowień art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. poprzez bezpodstawne uznanie, że wbrew jednoznacznej treści wyżej wymienionego przepisu, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego powinno zostać ustalone od dnia, od którego ustalona została niepełnosprawność syna E. G. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. Wnoszące skargę kasacyjną nie zgadza się z orzeczeniem Sądu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, poza dodatkiem z tytułu urodzenia dziecka, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania oraz zasiłkiem pielęgnacyjnym. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od końca miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 3 powołanej ustawy, w przypadku ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych ustala się je na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W takim przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Istnienia i obowiązywania powyższych przepisów prawa – ustawy o świadczeniach rodzinnych – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował. Jednak w ocenie Sądu - całkowicie bezpodstawnej – nie jest uprawnionym twierdzenie, że zasiłek pielęgnacyjny może i powinien zostać przyznawany od daty stwierdzenia niepełnosprawności, a nie od daty złożenia prawidłowo wypełnionego wniosku. Zaskarżone orzeczenie w sposób oczywisty narusza obowiązujące przepisy prawa. Uzasadnieniem orzeczenia Sądu nie mogą być również powołane przez Sąd przepisy Konstytucji. Do dnia sporządzenia skargi kasacyjnej konstytucyjność powołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie została zakwestionowana. Zgodzić się należy z uzasadnieniem Sądu dotyczącym celu zasiłku pielęgnacyjnego i potrzeb osób, którym świadczenie to powinno być przyznawane. Jednakże zarówno skarżący jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie są organami uprawnionymi do orzekania sprzecznie, wbrew obowiązującym przepisom prawa. Nawet jeśli przepisy te wydają się nielogiczne, niekonsekwentne i niesprawiedliwe. Zarówno Kolegium, jak i Sąd Administracyjny, nie są uprawnionymi organami do ustalenia zgodności lub niezgodności danej normy prawnej z przepisami Konstytucji. Oba organy muszą natomiast stosować obowiązujące przepisy prawa. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zakwestionował zgodność z Konstytucją postanowień art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i na tej podstawie orzekał. Wnoszący skargę kasacyjną powołał się w tym miejscu na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 16 kwietnia 2004 r. sygn. akt I CK 291/03 OSNC 2005/4/71. Wynika z niego w sposób jednoznaczny, że Sąd rozpoznający sprawę nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, w rozważanym przypadku art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z powodu jego niezgodności z Konstytucją. W sytuacji, kiedy Sąd poweźmie poważne wątpliwości o niezgodności aktu prawa z Konstytucją, to powinien zwrócić się z odpowiednim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym za całkowicie bezpodstawne i bezwartościowe dla oceny stanu sprawy uznać należy rozważania dotyczące regulacji zawartej w postanowieniach art. 2 i 8 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 24 listopada 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228,poz.2255 z późn.zm.). Przepis ten określa moment, od jakiego ustala się prawo do świadczeń rodzinnych stanowiąc, że jest nim miesiąc (od miesiąca), w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zasada ta dotyczy wszystkich świadczeń rodzinnych przewidzianych ustawą, a więc i tych, o których mówi art. 2 pkt 2 powołanej ustawy, tj. świadczeń opiekuńczych w postaci zasiłku pielęgnacyjnego czy świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie zatem od tego, od kiedy datuje się niepełnosprawność, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się zawsze począwszy od miesiąca, w którym złożony został kompletny wniosek. Zasadę tę powtórzył ustawodawca także w sytuacji określonej w ust. 3a art. 24 omawianej ustawy stanowiąc, że w tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Tak więc w świetle wzmiankowanych przepisów nie może budzić wątpliwości, iż prawo do świadczeń rodzinnych na podstawie ustawy powstaje (jest ustalone) od miesiąca, w którym został złożony wniosek. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z powołanego art. 178 Konstytucji wynika wyraźnie, że sędziowie podlegają również Konstytucji, to znaczy, że rozpatrując konkretną sprawę, a szczególnie wtedy, gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisem ustawy a Konstytucją, Sąd rozpoznający tę sprawę ma obowiązek zbadać, czy określony przepis jest zgodny z Konstytucją. Jeżeli w ocenie Sądu nie ma podstaw do twierdzenia, że dany przepis jest niezgodny z Konstytucją, to stosuje go i wydaje na jego podstawie orzeczenie. Jeżeli jednak Sąd dojdzie do wniosku, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, to nie może sam tej niezgodności przesądzać. Konstytucja bowiem określa kompetencje sądów i Trybunału Konstytucyjnego. Tylko Trybunał ma, zgodnie z art. 188 ustawy zasadniczej, prawo do orzekania o niezgodności ustawy z Konstytucja, brak zaś przepisu, który taką kompetencję przyznawałby sądom. Sąd zatem jeśli ma wątpliwości co do zgodności z Konstytucją określonego przepisu ustawy, a od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie prowadzonej przez Sąd sprawy, może zgodnie z art. 193 Konstytucji przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu stosowne pytanie prawne. Sam Sąd tej kwestii niekonstytucyjności przepisu ustawy, jak zaznaczono, przesądzić nie może. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował niekonstytucyjności ww. art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób prawem przewidziany, to nie mógł odmówić zastosowania tego powszechnie obowiązującego przepisu mającego zastosowanie w rozpoznawanej przez Sąd sprawie. Zwrócić przy tym należy uwagę, że tak naprawdę to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd odmówił zastosowania wzmiankowanego przepisu z powodu jego niezgodności z Konstytucją, bo nie obejmował on - według Sądu – sytuacji, kiedy orzeczenie o niepełnosprawności stwierdza, że niepełnosprawność wystąpiła przed dniem złożenia przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego, czy też Sąd uznał, że z tego powodu istniała luka w prawie i w związku z tym jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przyjął art. 8 Konstytucji RP. Jeżeli Sąd zakładał, że w tym przypadku istniała luka w prawie, to był w błędzie, ponieważ kwestię, od kiedy należy ustalać prawo do świadczeń rodzinnych, rozstrzygał cyt. art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podnieść też trzeba, że rozważania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie pozostają w związku z przedmiotem decyzji, której legalność badał Sąd w wyniku skargi sądowoadministracyjnej. E. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2004 r. przyznającą zainteresowanej świadczenie pielęgnacyjne. Jasno był zatem w tym przypadku określony przedmiot postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego – świadczenie pielęgnacyjne. Sąd natomiast uchylając obie ww. decyzje zaskarżonym wyrokiem swe rozważania poświęcił zasiłkowi pielęgnacyjnemu. Wprawdzie zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne należą do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w rozdziale 3 omawianej ustawy, ale zarówno od strony przedmiotowej – celu, jakiemu mają służyć, jak i podmiotowej – komu przysługują te świadczenia, różnią się od siebie. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu na cel określony w ustawie (art. 16 ust. 1), zaś świadczenie pielęgnacyjne związane jest z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem i przysługuje ono matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka (art. 17 ust. 1). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. sprawę do ponownego rozpoznania. Z uwagi na trudną sytuację materialną E. G. Sąd na podstawie art. 207 § 2 cyt. ustawy odstąpił od zasądzenia od niej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.