II OSK 548/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Zygmunt Zgierski, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Wa 760/05 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2004 r., nr Lex.I.0911/67/2004 w przedmiocie stwierdzenia nieważności statutów jednostek budżetowych m.st. Warszawy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 760/05 oddalił skargę Miasta St. Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 30 grudnia 2004 r., nr LEX.I.0911/67/2004 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie przekształcenia zakładów budżetowych m. st. Warszawy w jednostki budżetowe m. st. Warszawy. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd wskazał, iż w myśl art. 11 ust. l ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m. st. Warszawy i innych uchwał Rady m. st. Warszawy przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, a w szczególności: 1) utrzymywanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, 2) utrzymywanie placówek oświaty i wychowania, kultury, pomocy społecznej, rekreacji, sportu i turystyki, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy, 3) zadania związane z ochroną zdrowia, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy, 4) utrzymanie zieleni i dróg o charakterze lokalnym, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy, 5) utrzymywanie i eksploatacja dzielnicowych obiektów administracyjnych, 6) sprawowanie nadzoru nad jednostkami niższego rzędu utworzonymi na jej obszarze, 7) podejmowanie we własnym zakresie działań na rzecz zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców dzielnicy (art. 11 ust. 2 ustawy). Z kolei przepis art. 12 ust. 6 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy stanowi, iż przekazanie zadań, o których mowa w art. 11, następuje wraz z zapewnieniem środków wystarczających na ich realizację. Z powyżej powołanych przepisów wynika, iż Rada m. st. Warszawy powinna w drodze stosownych uchwał przekazać dzielnicom tego miasta zadania i kompetencje, o których mowa w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Powstaje zatem pytanie, czy dopuszczalne jest przekazanie zadań i kompetencji, o których mowa w tym przepisie jednostkom organizacyjnym gminy, w niniejszej sprawie jednostkom budżetowym miasta stołecznego Warszawy, a nie jednostkom pomocniczym gminy, jakimi są dzielnice m. st. Warszawy. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga przywołania stosownych przepisów ustawy o finansach publicznych. Wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 17 tej ustawy, jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawami. Zgodnie z art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjno-prawną i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Podobnie zakłady budżetowe są tworzone, łączone, przekształcane w inną formę organizacyjno-prawną i likwidowane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy). Jednostki budżetowe i zakłady budżetowe gminy są jej jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w przepisie art. 9 ust. l u.s.g. Jednostki te i zakłady nie posiadają osobowości prawnej, działają zatem jako stationes fisci gminy. Skoro zatem zadania i kompetencje, o których mowa w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy powinny zostać przekazane dzielnicom miasta stołecznego Warszawy, będącym jego jednostkami pomocniczymi, to przekazanie tych zadań jednostkom organizacyjnym gminy w postaci jednostek budżetowych miasta stołecznego Warszawy narusza, w ocenie Sądu, w sposób istotny przepis art. 11 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Rada m. st. Warszawy powierzyła utworzonym jednostkom budżetowym zadania, do których należy, jak stanowi § 4 pkt l lit. "a", "b" i "c" statutów, zarządzanie lokalami tworzącymi zasób mieszkaniowy oraz zarządzanie powierzonym zasobem nieruchomości m. st. Warszawy, w tym: eksploatowanie lokali wchodzących w skład tych zasobów, organizowanie napraw, konserwacji, remontów i modernizacji, utrzymywania czystości i porządku na terenie posesji i osiedli. Ponadto do zadań jednostek budżetowych należy sporządzanie planów rzeczowo-finansowych rocznych i wieloletnich dla każdej nieruchomości, a w tym planów remontów i modernizacji (§ 4 pkt 4 lit. "b" statutów). Zadania te mieszczą się w pojęciu spraw lokalnych, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, a w szczególności wchodzą w zakres utrzymywania i eksploatacji gminnych zasobów lokalowych. W takiej zaś sytuacji, powierzenie mocą zakwestionowanych statutów stanowiących załączniki do uchwał Rady m. st. Warszawy, tych zadań i kompetencji, jednostkom budżetowym gminy, a nie jej jednostkom pomocniczym, stanowi, w ocenie Sądu istotne naruszenie przepisu art. 11 ust. 2 pkt l ustawy o ustroju m. st. Warszawy. Jak stanowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku, gdy uchwała rady gminy narusza prawo w sposób istotny, organ nadzoru orzeka o nieważności tej uchwały w całości lub w części. Słusznie zatem, mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność § 4 pkt l lit. "a", "b" i "c" oraz § 4 pkt 4 lit. "b" statutów stanowiących załączniki do uchwał Rady m.st. Warszawy o numerach od XLIII/1012/2004 do XLIII/1024/2004 podjętych w dniu 2 grudnia 2004 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 k.p.a. stwierdzono, iż brak właściwego zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisu art. 61 § l i 4 k.p.a., w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Do sądu administracyjnego należy jednak ocena, czy brak właściwego zawiadomienia Rady m.st. Warszawy o wszczęciu przedmiotowego postępowania nadzorczego pozbawił Radę możliwości uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie nadzorcze toczyło się w oparciu o dokumenty nadesłane organowi nadzoru w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Dokumenty te stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W toku postępowania sądowo-administracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła żadnych innych, poza zgromadzonymi w aktach administracyjnych, dokumentów mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uznano zatem, iż brak stosownego zawiadomienia Rady m.st. Warszawy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał wpływu na treść tego rozstrzygnięcia, a skoro tak, to brak ten nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargą kasacyjną z 1 marca 2006 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na powierzenie zadań i kompetencji gminy, o których w nim mowa, tj. utrzymywania i eksploatacji gminnych zasobów lokalowych innym jednostkom organizacyjnym niż jednostki pomocnicze, jakimi są Dzielnice m. st. Warszawy. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a konsekwencji uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 30 grudnia 2004 r., nr LEX.I.0911/67/2004, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu podniesiono, że wyrokiem z 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 760/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę miasta st. Warszawy na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2004r. nr LEX.1.0911/67/2004 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 pkt. l lit. a, b, c i pkt. 4 lit. b Statutów stanowiących załącznik do uchwał nr XLIII/1012/2004 - XLIII/1024/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 roku w sprawie przekształceń zakładów w jednostki budżetowe — zakłady gospodarowania nieruchomościami w dzielnicach m.st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego za prawidłowe, podzielając przedstawioną w nim argumentację. W szczególności Sąd wskazał, iż zadania i kompetencje, o których mowa w § 4 pkt. l lit. a, b, c i pkt. 4 lit. b Statutów a dotyczące zarządzania lokalami tworzącymi zasób mieszkaniowy oraz zarządzanie powierzonym zasobem nieruchomości m.st. Warszawy poprzez eksploatowanie lokali wchodzących w skład tych zasobów, organizowanie napraw, konserwacji, remontów i modernizacji, utrzymanie czystości i porządku na terenie osiedli mieszczą się w zakresie przedmiotowym pojęcia "sprawy lokalne", o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o ustroju miasta st. Warszawy. W tym zaś zakresie wyłączne kompetencje do działania ma jednostka pomocnicza gminy, jaką jest dzielnica. Tym samym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powierzenie tych zadań i kompetencji na mocy załącznika do Uchwał nr XLIII/1012/2004 - XLIII/l024/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 roku jednostkom budżetowym a nie jednostkom pomocniczym, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ustroju miasta st. Warszawy. Zdaniem Skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisu art. 11 ust. 2 pkt. l powołanej ustawy. Przy ocenie dopuszczalności powierzania jednostkom organizacyjnym m. st. Warszawy wykonywania zadań należących — na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - do zakresu działania dzielnic nie można nie brać pod uwagę art. 22 ust. l powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wszystkie dotychczasowe jednostki organizacyjne stały się jednostkami organizacyjnymi m. st. Warszawy. Ani przepisy ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, ani żadne inne przepisy prawa nie przewidują możliwości tworzenia jednostek organizacyjnych dzielnic. Przeciwnie, z art. 9 ust. l ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) wynika, że jedynie gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Nie mogą tego czynić dzielnice, które, jak wynika z ustawy o samorządzie gminnym, nie mają osobowości prawnej - korzystają jedynie z osobowości prawnej gminy. Zadania i kompetencje gminy mogą być powierzone dzielnicom wyłącznie na podstawie przepisów prawa miejscowego zgodnie z art. 11 ust. l ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Nie powoduje to jednakże przeniesienia z gminy odpowiedzialności za wykonanie tych zadań. Dlatego, na podstawie powołanego art. 9 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, jednostki organizacyjne gminy można tworzyć w celu wykonywania także tych zadań gminy, które jako zadania lokalne zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy warszawskiej — mogą wykonywać dzielnice. Sprawy określone w art. 11 ust. 2 należą jednak bez wątpienia do zadań gminy (m. st. Warszawy) jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 164 ust. l Konstytucji RP), a jedynie ich wykonywanie może być powierzone dzielnicom. Świadczy o tym choćby treść art. 11 ust. 2 pkt l ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, zgodnie z którym do spraw lokalnych szczebla dzielnicowego (w ramach lokalnych zadań gminy) należy utrzymywanie i eksploatacja "gminnych" zasobów lokalowych. Przepisu art. 11 ust. 2 pkt. l ustawy o ustroju m. st. Warszawy nie można analizować w oderwaniu od ust. l tego artykułu jaki, zgodnie z wolą ustawodawcy, określa formę i sposób wyposażania dzielnicy w zadania i kompetencje m. st. Warszawy i czyni to tak, by prawa do wykonywania zadań własnych gminy nie ograniczać pozostawiając swobodę organowi stanowiącemu m. st. Warszawy co do przekazania zadań i kompetencji własnej jednostce pomocniczej. Powołano się przy tym na uzasadnienie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt Kp 3/05 w sprawie zbadania zgodności art. 1 pkt. 3 lit. b ustany z 1lipca 2005 r. o zmianie ustany o ustroju miasta st. Warszawy, w części dotyczącej art. 11 ust. 2 pkt. 3 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy oraz art. 1 pkt. 3 lit. c powołanej ustawy w zakresie jakim narażają pozycję ustrojową gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego oraz zasadę samodzielności, pozbawiając gminę prawa wykonywania zadania własnego obejmującego sprany ochrony zdrowia, z art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność z Konstytucją powołanych przepisów w zakresie, w jakim pozbawiają one gminę m. st. Warszawa prawa wykonywania zadania własnego i przekazując te zadania organom dzielnicy. Trybunał wskazał, iż w stosunku do gminy obowiązuje zasada domniemania kompetencji oraz odpowiedzialności publicznoprawnej i można wyłączyć z zakresu działania gminy sprawy publiczne o zakresie lokalnym tylko na rzecz innych podmiotów publicznoprawnych. Dzielnica, jako jednostka pomocnicza gminy nie ma osobowości prawnej, (co już wyżej podnoszono) dlatego bezwarunkowe przeniesienie zadań na dzielnice, nie stanowiące ani jednostek samorządu terytorialnego ani organów innej władzy publicznej, Trybunał uznał za niekonstytucyjne. Zdaniem skarżącego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przepisu art. 11 ust. 2 pkt. l ustawy o ustroju miasta st. Warszawy jest sprzeczna z "konstytucyjnymi zasadami dotyczącymi ustroju oraz funkcjonowania samorządu terytorialnego (...), w tym (...) zgodnie z zasadą pomocniczości (wyrażoną w preambule konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.) oraz zgodnie z generalną zasadą domniemania kompetencji samorządowych na rzecz gmin" (Wyrok Sądu Najwyższego z 6.11.1997 r. sygn. akt. III RN 50/97 OSNP z 8/1998, poz. 232) i przez to błędna. Prowadzi ona bowiem do przyjęcia wprost, iż tylko jednostka pomocnicza, jaką jest dzielnica może wykonywać zadania z zakresu gospodarowania gminnymi zasobami nieruchomości z wyłączeniem innych jednostek miasta stołecznego Warszawy, w tym samej gminy bezpośrednio. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy przez błędną jego wykładnię nie jest trafny. Podkreślić w tym miejscu należy, że znaczenie przywołanego przepisu, do jakiego doszedł Sąd I instancji na gruncie wykładni językowej znajduje pełne potwierdzenie w ramach tzw. wykładni sprawdzającej. Otóż sprawy lokalne wymienione w pkt 2 – 4 art. 11 ust. 2 przekazano do zakresu działania dzielnic, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy. Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że sprawy lokalne utrzymywania i eksploatacji gminnych zasobów lokalowych zostały przekazane do zakresu działania dzielnic w całości. Jednocześnie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia TK, podlega stosowaniu. Jak już wcześniej zaznaczono, zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP wyłączną kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją posiada TK. Brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza funkcjonowanie domniemania o zgodności ustawy z Konstytucją – por. np. wyroki SN z 7 listopada 2002 r., V CKN 1493/00, Lex nr 57238 i NSA z 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98, "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 3, s. 84. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.