II OSK 643/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "M" Spółka z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2789/02 w sprawie ze skargi "M." Spółka z o.o. w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2789/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę "M" Sp. z o.o. w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] nakazującej skarżącej Spółce wykonanie rozbiórki ogrodzenia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał Spółce "M" rozbiórkę ogrodzenia składającego się z dwóch bram z przęsłami płotu oraz ogrodzenia pomiędzy działką nr 557 i nr 560 w S., na działce nr [...], stanowiącej drogę. Ogrodzenie to zostało wykonane bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy ogrodzenia od strony drogi, zatem w warunkach samowoli budowlanej. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uznał za bezsporne, iż opisane ogrodzenie zostało wybudowane samowolnie w 2000 r., a więc w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec braku dokonania zgłoszenia samowolnie wzniesiony obiekt podlega rozbiórce, stosownie do art. 48 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła Spółka "M". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia) jest w myśl przepisów prawa budowlanego samowolą budowlaną, pociągającą za sobą w myśl art. 48 ustawy, wydanie nakazu rozbiórki wzniesionego obiektu. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że ustawione na działce nr 557 ogrodzenie stanowiło inwestycję podlegającą obowiązkowi zgłoszenia, stosownie do regulacji art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Posadowione ogrodzenie usytuowane jest wzdłuż drogi, na w pewnym fragmencie nawet ją przecina. W tej sytuacji zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki tego obiektu jest zdaniem Sądu zgodna z przepisami prawa. Od powyższego wyroku "M" Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 i art. 48 ustawy – Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że budowa ogrodzenia wymagała w niniejszej sprawie zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie skarżącej Spółki budowa wzmiankowanego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi z uwagi na nieprzekroczenie wysokości 2,20 m. Ponadto zostało ono posadowione od strony działki stanowiącej drogę dojazdową wyłącznie do posesji Spółki. Droga ta nie jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż ma ona charakter wewnętrzny. W tej sytuacji zdaniem skarżącej wzniesienie wzdłuż granic tej drogi ogrodzenia nie wymagało zgłoszenia, a skoro tak, to nie ma podstaw do uznania, iż inwestycja była realizowana w warunkach samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem, wbrew jej twierdzeniom, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) normę art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) w konsekwencji zasadnie wychodząc z założenia, że w sprawie prawidłowo zastosowano normę art. 48 ww. Prawa budowlanego w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Przywołany wyżej przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak wynika to wprost z jego treści, wymienia obok dróg także "inne miejsca publiczne". Ustawodawcy chodzi zatem o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Prawidłowa wykładnia normy prawnej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, może i powinna prowadzić do wniosku, że także droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne". Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Staje się nim z woli właściciela ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania. Przemawia za tym również ratio legis omawianego przepisu, który wymaga zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych. Taka wykładnia przyjmowana jest z reguły w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2002 r. IV SA 2386/99, niepubl., ma następujące brzmienie: "Jeżeli droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, to i tak stanowi «inne miejsce publiczne», o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane". Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2004 r. (sygn. akt OSK 454/04), choć spotkać można orzeczenia gdzie NSA prezentuje odmienny pogląd (zob. np. wyrok z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 675/05). Poglądu tego nie podziela, ze względu na ww. argumentację, skład orzekający w niniejszej sprawie, za nietrafne uznając wywody kasacji zmierzające do wykazania, że droga wewnętrzna, nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, nie może stanowić innego miejsca publicznego, w czym wnoszący skargę kasacyjną upatrują naruszenia prawa materialnego art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W konsekwencji w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przywołanych wyżej przepisów prawa. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).