I OSK 614/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Janina Antosiewicz (spr.) NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Tereszpol od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 565/05 w sprawie ze skargi Rady Gminy Tereszpol na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 28 września 2005 r. Nr PN/Z.II.0911-292/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego członkom ochotniczych straży pożarnych z budżetu gminy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 565/05 oddalił skargę Rady Gminy Tereszpol na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 28 września 2005 r. nr PN/Z.II.0911-292/05 stwierdzające nieważność uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego członkom ochotniczych straży pożarnych z budżetu gminy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść uchwały Rady Gminy Tereszpol z 29 sierpnia 2005 r. nr XXXII/146/05, którą na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591) zwanej dalej ustawą o s.g.) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 z późn. zm.) Rada ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego z budżetu Gminy Tereszpol członkom ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym, organizowanym przez Państwową Straż Pożarną w wysokości 1/300 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przed dniem naliczenia ekwiwalentu przez Prezesa GUS w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 września 2005 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o s.g. stwierdził nieważność tej uchwały jako podjętej z naruszeniem przepisów. Zdaniem organu nadzoru w art. 18 ustawy o s.g. zostały wyraźnie określone kompetencje rady gminy. Ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego z budżetu Gminy Tereszpol członkom ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną wykracza poza zakres kompetencji wynikających z tej ustawy. Regulacja zawarta w cytowanym przepisie zawiera odesłanie do innych ustaw, bowiem wyliczenie wszystkich kompetencji rady gminy nie jest możliwe. Wobec tego przepisy prawa materialnego rozstrzygają o właściwości rady gminy. Jako podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Gminy wskazała art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który stanowi, iż ekwiwalent jest wypłacany z budżetu gminy do wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przed dniem naliczenia ekwiwalentu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Z przepisu tego wynika jedynie obowiązek spoczywający na organie stanowiącym gminy, sprowadzający się do zabezpieczenia corocznie w budżecie gminy odpowiednich środków finansowych dla realizacji tego zadania. Nie wynika natomiast uprawnienie dla rady gminy w zakresie regulowania kwestii wysokości ekwiwalentu w drodze odrębnej uchwały, jak również uchwalenie zmiany wysokości tego ekwiwalentu, jak to uczyniła Rada Gminy Tereszpol w kwestionowanej uchwale. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Tereszpol wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając błędną wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o s.g. w zw. z art. 28 ust. 2 o ochronie przeciwpożarowej. W sytuacji gdy art. 28 ust. 2 stanowi, że wspomniany ekwiwalent wypłacany jest z budżetu gminy w wysokości do 1/175 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przez Prezesa GUS na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i gdy jednocześnie wymieniony przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej jak i żaden inny przepis tej ustawy nie wskazuje organu uprawnionego do określenia wysokości wymienionego ekwiwalentu – co przy zastosowaniu ogólnej normy kompetencyjnej dla rady gminy z art. 18 ust. 1 o s.g. stanowiącymi o właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, dawało Radzie Gminy Tereszpol kompetencję do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wobec tego, że ani art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wskazuje, który organ gminy ma określić wysokość przedmiotowego ekwiwalentu – zastosowanie ma przepis art. 18 ust. 1 ustawy o.s.g., którzy stwarza normę kompetencyjną dla rady gminy przy wykonywaniu zadania z zakresu działania gminy w sytuacji braku wskazania innego organu gminy. Gdyby w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej było użyte sformułowanie, że ekwiwalent jest wypłacany z budżetu gminy w wysokości 1/175, to wówczas nie istniałaby kompetencja dla żadnego organu gminy do określenia wysokości tego ekwiwalentu tylko pozostawałby obowiązek zabezpieczenia środków w budżecie gminy i ich wypłacenia. Jeżeli ustawodawca użył w wymienionym przepisie sformułowania "jest wypłacany z budżetu do wysokości...", to oznacza to, że ktoś musi określić tę wysokość. W związku z uprawnieniem rady gminy do uchwalania budżetu gminy nie można uznać, że rada gminy nie ma kompetencji do ustalania wysokości wydatku z tego budżetu, a jedynie do zabezpieczenia środków w budżecie gminy, gdyż wysokość tego wydatku ma wpływ na kształt budżetu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym akcie nadzoru. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważał istotę nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego uznając, iż Wojewoda był uprawniony do orzekania w przedmiocie zgodności z prawem podmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 28 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), stanowi o tym, że ekwiwalent pieniężny, otrzymywany w myśl ust. 1 przez członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, jest wypłacany z budżetu gminy do wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego, przed dniem naliczenia ekwiwalentu, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 1 przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego – rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc: że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 2 ustawy o s.g. formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień gminy. Ustawodawca nie posługuje się tutaj klasyczną klauzulą enumeracji pozytywnej, lecz klauzulą enumeracji pozytywnej zapisaną w sposób generalny. Zawarte w art. 18 ust. 1 ustawy o s.g. wyliczenie tylko z pozoru ma charakter wyczerpujący. Katalog ten nie ma jednak charakteru zamkniętego i jest katalogiem otwartym. Ustawodawca nie zastosował wprawdzie zwrotu "w szczególności", który determinowałby otwarty charakter katalogu, ale przesądza o tym treść art. 18 ust. 1 pkt 15 tej ustawy, zgodnie z którym w grupie wyłącznych kompetencji rady gminy jest także "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o s.g. zawiera normę odsyłającą do innych norm prawa powszechnie obowiązującego, ale wyrażonych wyłącznie w ustawach, tym samym stwarzając barierę przed formułowaniem kompetencji rady gminy przez jakikolwiek normatywny akt podstawowy (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki (redakcja), P. Dobosz. W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 624, Komentarz do art. 18 ustawy, cyt. za: Lex Polonica Maxima). W ocenie Sądu na pytanie, czy w świetle przepisów ustawy o s.g. oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego członkom ochotniczych staży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożną, leży w gestii rady gminy, należy na tak postawione pytanie udzielić odpowiedzi negatywnej. Art. 18 ust. 1 cyt. ustawy bowiem określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Z przytoczonych przepisów – zdaniem Sądu – wynika, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych. W działaniach organów jednostek samorządu terytorialnego zatem nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Samorząd terytorialny bowiem nie został wyposażony w możliwość kreowania żadnych kategorii zadań publicznych o charakterze lokalnym poza tymi, które zawierają się w konstytucyjnie i ustawowo zakreślonych granicach przyznanych mu zadań (por. K. Badarzewski, P. Chmielnicki (redakcja), P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym...). Biorąc pod uwagę powyższe oraz sformułowanie przepisów regulujących kwestię przyznania członkom ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarna, ekwiwalentu pieniężnego oraz wysokości owego ekwiwalentu, Sąd stwierdził, że przepisy obowiązującego prawa nie określiły wyraźnie rady gminy jako organu właściwego do ustalenia wysokości tegoż ekwiwalentu, co oznacza brak podstawy prawnej do dokonania tej czynności przez radę gminy. Przyznał zatem rację stanowisku Wojewody Lubelskiego wyrażonemu w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 28 września 2005 r., że przedmiot uchwały wykraczał poza przyznaną ustawą kompetencje rady gminy i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Tereszpol, prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy i oddalenie skargi, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ nadzoru art. 18 ust. 1 ustawy o s.g. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o s.g. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 14 tej ustawy i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, polegającą na uznaniu, że rada gminy nie ma kompetencji do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego członkom OSP z budżetu gminy za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną. W sytuacji gdy art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi o wypłacaniu ekwiwalentu do wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia i gdy przepis ten jak i żaden inny nie wskazuje organu uprawnionego do określania wysokości wymienionego ekwiwalentu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytacza się tę samą argumentację co w skardze do Sądu I instancji kierując zarzuty do wyroku WSA. Zdaniem skarżącej gminy po to istnieje generalne uregulowanie w art. 18 ust. 1 ustawy o s.g, aby w sytuacji braku wskazania przez ustawodawcę organu właściwego do wykonania przez jednostkę samorządu terytorialnego można było rozwiązać pozornego pata legislacyjnego. Jeżeli więc przepis prawa materialnego (art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie ppoż.) nakłada na gminę obowiązek wykonania pewnego zadania z określeniem wysokości środków na wykonanie zadania i nie wskazuje równocześnie organu dokonującego wyboru wysokości tych środków, to w zestawieniu z art. 18 ust. 1 ustawy o s.g. kompetencja ta należy do rady gminy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał, który organ gminy jest właściwy do ustalenia wysokości ekwiwalentu wypłaconego członkom OSP. W ocenie skarżącego analiza wymienionych przepisów oraz art. 30, 31, 31a, 31b, 33, 39 i rozdziału 6 ustawy o s.g. takiej kompetencji nie stwarza wójtowi gminy. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia od organu nadzoru kosztów postępowania za obie instancje, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji Gminy organ stwierdził, że art. 18 ust. 1 ma charakter przepisu generalnego. Sam nie stanowi podstawy do podejmowania uchwał przez radę gminy. Podstawa prawna wynika z dalszej części tego przepisu albo z innych przepisów, czy też przepisów wykonawczych, które wyraźnie upoważniają gminę do podjęcia uchwały. Posiłkowanie się przepisem art. 18 ust. 1 czy też art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o s.g. przy tworzeniu podstawy prawnej do podejmowania uchwały jest nadużyciem prawa. To sam ustawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie ppoż. uregulował i określił wysokość wypłacanego ekwiwalentu. Wysokość ta jest uzależniona od wielkości utraconego wynagrodzenia, nie może być ona jednak wyższa niż 1/175 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przez dniem naliczenia ekwiwalentu przez Prezesa GUS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Trafnie Sąd I instancji przyjął, iż przepis art. 18 ust. 1 powołanej ustawy nie może samodzielnie stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu wypłaconego członkom ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniu ratowniczym lub szkoleniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną. Podstawy takiej nie stanowi również przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w którym ustawodawca sam określił wysokość ekwiwalentu ustalając jego górną granicę. Przepis ten nie może być więc uznany za podstawę prawną do stanowienia prawa miejscowego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o s.g., gdyż nie zawiera regulacji pozwalającej gminie na podejmowanie w tej sprawie uchwały. Podstawa prawna do podjęcia uchwały przez radę gminy musi wynikać bądź z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bądź z art. 40 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy. Nie można tych kompetencji wywodzić z art. 18 ust. 1 – jak tego chce skarżący – ustanawiającego domniemanie kompetencji rady gminy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż u podłoża jej wniesienia były wątpliwości i brak wskazania zarówno przez organ nadzoru jak i Sąd organu właściwego do ustalenia wysokości ekwiwalentu. Przyjmując, iż nie jest to kompetencja rady gminy należy zaznaczyć, że ekwiwalent ten jest wypłacany z budżetu gminy. Tak stanowi przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, z którym to uregulowaniem koresponduje art. 32 ust. 2 ustawy stanowiący, iż koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 1 (który jednakże nie miał w tej sprawie zastosowania). Z kolei na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o s.g. do wyłącznej kompetencji rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy. Budżet stanowi podstawę gospodarki finansowej gminy i uchwalany jest na każdy rok kalendarzowy (art. 51 ust. 1 i 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 52 ust. 1 tej ustawy projekt budżetu przygotowuje wójt, któremu ustawa przyznaje szczególne kompetencje w zakresie wprowadzania w projekcie budżecie zmian określonych w art. 52 ust.1a. Jako organ wykonawczy gminy wójt ma w art. 30 ust. 2 pkt 4 przypisane zadanie wykonywania budżetu. Rozwinięcie tych zadań zawiera przepis art. 60 ust. 1 ustawy, który odpowiedzialnym za prawidłową gospodarkę finansową czyni wójta, zaś w myśl art. 60 ust. 2 wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo: dokonywania wydatków budżetowych (pkt 3), zgłoszenie propozycji zmian w budżecie gminy (pkt 4) i dysponowanie rezerwami budżetu gminy (pkt 5). Przedstawione wyżej regulacje ustawowe wyposażając wójta w kompetencje wykonawcze w stosunku do budżetu gminy pozwalają przyjąć, iż to temu organowi, odpowiedzialnemu za prawidłową gospodarkę finansową gminy i wykonującym budżet, przysługuje prawo określenia wielkość ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego członkom OSP. Wysokość ekwiwalentu z zachowaniem ustawowo zakreślonej granicy wójt gminy określa w zarządzeniu, będącym aktem wewnętrznym, a więc niestanowiącym przepisu prawa miejscowego. Powyższa wykładnia wynika wprost z przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz także odpowiada regulacji zamieszczone w art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Z tego ostatniego przepisu wynika, że wypłacanie ekwiwalentu następuje wówczas gdy członek OSP nie pobiera wynagrodzenia, a ponadto może ona ulegać zmianie z uwagi na częstotliwość uczestnictwa w działaniach ratowniczych lub ilości organizowanych szkoleń. Ta zmienność zarówno w zakresie globalnej kwoty jak i jednostkowej wielkości przemawia za przyjęciem zadania organu wykonawczego gminy, a więc bardziej operatywnego, nie zaś rady gminy, która obraduje i podejmuje uchwały na sesjach. Zadania rady gminy w tym zakresie mogą jedynie – jak to stanowi art. 18 ust. 2 pkt 2 pkt 4 ustawy o s.g. – ograniczać się do zapewnienia środków finansowych w uchwalanym na każdy rok kalendarzowy budżecie gminy. Tak więc za przyjęciem kompetencji wójta gminy przemawia nie tylko wykładnia systemowa lecz także względy celowościowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zawarta w zaskarżonym wyroku wykładnia nie narusza prawa, co sprawia, że nie jest również zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody było zgodne z prawem. Skarga kasacyjna podlegała w tej sytuacji oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.