III SA/Lu 565/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego członkom ochotniczych straży pożarnych z budżetu gminy oddala skargę. Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego członkom ochotniczych straży pożarnych z budżetu Gminy za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229 ze zm.), ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego z budżetu Gminy członkom ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną w wysokości 1/300 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przed dniem naliczania ekwiwalentu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Uchwała została podjęta z naruszeniem podanych przepisów. W art. 18 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie zostały określone kompetencje rady gminy. Ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego z budżetu Gminy członkom ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną wykracza poza zakres kompetencji wynikających z tej ustawy. Regulacja zawarta w cytowanym przepisie zawiera odesłanie do innych ustaw, bowiem wyliczenie wszystkich kompetencji rady gminy nie jest możliwe. Wobec tego przepisy prawa materialnego rozstrzygają o właściwości rady gminy. Jako podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Gminy wskazała art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który stanowi, iż ekwiwalent jest wypłacany z budżetu gminy do wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przed dniem naliczenia ekwiwalentu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.), za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Z przepisu tego wynika jedynie obowiązek spoczywający na organie stanowiącym gminy, sprowadzający się do zabezpieczenia corocznie w budżecie gminy odpowiednich środków finansowych dla realizacji tego zadania. Nie wynika natomiast uprawnienie dla rady gminy w zakresie regulowania kwestii ustalania wysokości ekwiwalentu w drodze odrębnej uchwały, jak również uchwalenie zmiany wysokości tego ekwiwalentu, jak to uczyniła Rada Gminy w kwestionowanej uchwale. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając Wojewodzie błędną wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 2 o ochronie przeciwpożarowej, przejawiającej się uznaniem, że rada gminy nie ma kompetencji do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego członkom ochotniczych straży pożarnych z budżetu gminy za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną w sytuacji, gdy wymieniony przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi, że wspomniany ekwiwalent wypłacany jest z budżetu gminy w wysokości do 1/175 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przez Prezesa GUS na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i gdy jednocześnie wymieniony przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak i żaden inny przepis tej ustawy nie wskazuje organu uprawnionego do określenia wysokości wymienionego ekwiwalentu – co przy zastosowaniu ogólnej normy kompetencyjnej dla rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący o właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, dawało Radzie Gminy kompetencję do podjęcia przedmiotowej uchwały. Z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że tylko konkretny przepis prawa materialnego zawierający kompetencje innego organu gminy wyłącza kompetencję generalną rady gminy w sprawach należących do zadań jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. Wobec tego, że ani art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wskazuje, który organ gminy ma określić wysokość przedmiotowego ekwiwalentu – zastosowanie ma przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stwarza normę kompetencyjną dla rady gminy przy wykonywaniu zadania z zakresu działania gminy w sytuacji braku wskazania innego organu gminy. Gdyby w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej było użyte sformułowanie, że ekwiwalent jest wypłacany z budżetu gminy w wysokości 1/175, to wówczas nie istniałaby żadna kompetencja dla żadnego organu gminy do określania wysokości tego ekwiwalentu, tylko pozostawałby obowiązek zabezpieczenia środków w budżecie gminy i ich wypłacenia. Jeżeli ustawodawca użył w wymienionym przepisie sformułowania "jest wypłacany z budżetu do wysokości...", to oznacza to, że ktoś musi określić tę wysokość. W związku z uprawnieniem rady gminy do uchwalania budżetu gminy nie można uznać, że rada gminy nie ma kompetencji do ustalania wysokości wydatku z tego budżetu, a jedynie do zabezpieczenia środków w budżecie gminy, gdyż wysokość tego wydatku ma wpływ na kształt budżetu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym akcie nadzoru. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Art. 18 ust. 2 formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień rady gminy, tzn. takich kompetencji, które expressis verbis zostały przekazane tylko i wyłącznie radzie gminy, a zatem z wyłączeniem w tych sprawach wszystkich innych organów. Katalog ten ma jednak charakter otwarty, a przesądza o tym art. 18 ust. 2 pkt 15, zgodnie z którym w grupie wyłącznych kompetencji rady gminy jest także stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zapis tego artykułu stanowi odesłanie do innych ustaw i przepisy prawa materialnego rozstrzygają o właściwości rady gminy. Tak więc kompetencje stanowiące rady gminy muszą być zawarte w konkretnym przepisie prawa materialnego, a nie jak błędnie interpretuje Rada Gminy, iż konkretny przepis prawa materialnego wyłącza kompetencję generalną rady gminy. Z brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wynika, że ustawodawca sam określił wysokość wypłacanego ekwiwalentu, mimo iż nie uczynił tego wprost. Rada gminy nie ma prawa ani kompetencji do regulowania materii już uregulowanej przez ustawodawcę, nie ma również prawa do działania bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Punktem wyjścia w rozważaniach nad przedmiotową sprawą powinno być odniesienie się do istoty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego i przewidzianego przepisami prawa zakresu działań podejmowanych przez gminę. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie. Wśród aktów nadzoru znajdują się między innymi "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". Są one władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 26). W przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/2002, OTK ZU 2003/9A, poz. 100), skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani też negatywny, to w zgodzie z powołanym przepisem wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, przy czym przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Podstawową kwestią zatem w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] jest zbadanie uchwały rady gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z uregulowanym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zakresem działania rady gminy. Uchwała z dnia [...] Nr [...] została podjęta przez Radę Gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, w związku z art. 28 ust. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229 ze zm.), stosownie do którego ekwiwalent pieniężny, otrzymywany w myśl ust. 1 przez członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, jest wypłacany z budżetu gminy do wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego, przed dniem naliczenia ekwiwalentu, przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353, ze zm.), za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 1 przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień rady gminy, tzn. takich kompetencji, które zostały przyznane tylko i wyłącznie radzie gminy, a zatem z wyłączeniem w tych sprawach wszystkich innych organów. Ustawodawca nie posługuje się tutaj klasyczną klauzulą enumeracji pozytywnej, lecz klauzulą enumeracji pozytywnej zapisaną w sposób generalny. Zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyliczenie tylko z pozoru ma charakter wyczerpujący. Katalog ten nie ma jednak charakteru zamkniętego i jest katalogiem otwartym. Ustawodawca nie zastosował wprawdzie zwrotu "w szczególności", który determinowałby otwarty charakter katalogu, ale przesądza o tym treść art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w grupie wyłącznych kompetencji rady gminy jest także "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym zawiera normę odsyłającą do innych norm prawa powszechnie obowiązującego, ale wyrażonych wyłącznie w ustawach, tym samym stwarzając barierę przed formułowaniem kompetencji rady gminy przez jakikolwiek normatywny akt podustawowy (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki (redakcja), P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. ss. 624, komentarz do art. 18 ustawy, cyt. za: LexPolonica Maxima). W ocenie sądu na pytanie, czy w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego członkom ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, leży w gestii rady gminy, należy na tak postawione pytanie udzielić odpowiedzi negatywnej. Art. 18 ust. 1 cyt. ustawy bowiem określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. Z przytoczonych przepisów wynika, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych. W działaniach organów jednostek samorządu terytorialnego zatem nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Samorząd terytorialny bowiem nie został wyposażony w możliwość kreowania żadnych kategorii zadań publicznych o charakterze lokalnym poza tymi, które zawierają się w konstytucyjnie i ustawowo zakreślonych granicach przyznanych mu zadań (por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki (redakcja), P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym...). Biorąc pod uwagę powyższe oraz sformułowanie przepisów regulujących kwestię przyznania członkom ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, ekwiwalentu pieniężnego oraz wysokości owego ekwiwalentu, stwierdzić należy, że przepisy obowiązującego prawa nie określiły wyraźnie rady gminy jako organu właściwego do ustalenia wysokości tegoż ekwiwalentu, co oznacza brak podstawy prawnej do dokonania tej czynności przez rade gminy. Przyznając zatem rację stanowisku Wojewody wyrażonemu w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] znak: [...], zgodnie z uzasadnieniem którego ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego z budżetu gminy członkom ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną – wykracza poza zakres kompetencji rady gminy wynikających z ustawy o samorządzie gminnym lub innych ustaw (art. 18), należy zastosować przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Z tych względów działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.